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中国养老金制度改革迫在眉睫(2)(04年5月2日)  - 2004-05-02


在昨天的节目里我们谈到,华盛顿的智囊机构--国际战略研究中心最近发表报告指出, 中国的老龄人口在未来几十年里将会急剧增加,中国政府的当务之急是深化养老金制度的改革。那么,中国的养老金制度需要做出哪些改进呢?

*中国劳工45%享有养老保险*

昨天我们谈到,中国的养老金制度主要涵盖的是城市里国营企业的职工。

根据国际战略研究中心发表的报告,在2002年,中国城市的劳工队伍有百分之45的人享有基本的养老保险,其中以国营企业和集体企业的员工为主。此外,城市就业人员中有大约百分之10的人能够享受政府为国家公务员提供的养老保险。然而,农业人口不能享受基本的养老保险,尽管有大约百分之11的人自愿参加了一个小范围的农村养老保险制度。把这些情况都考虑在内,中国城乡的劳动大军里只有百分之25的人能享受养老保险。

*养老金改革扩大到私营企业*

中国政府从1997年开始,推行养老金制度的改革。这一改革首次把养老金制度的涵盖范围扩大到私营企业的员工。

国际战略研究中心的报告指出,这一点非常重要,因为私营企业的员工现在占中国城市就业人员的一半以上。报告说,中国政府成功地说服了外资企业和合资企业加入养老保险体系,因为政府手中握有向这些企业颁发许可证的权力。然而,这一改革在私营经济领域受到抵制。由于购买养老保险的费用过高,相当于员工工资的百分之24。在整个私营经济领域,只有大约百分之6的工作人员购买了养老保险。同时,由于年轻工人纷纷跳槽、转向私营企业,在国营企业中继续工作、支持养老保险制度的工人与领取养老金的退休工人的比例下降到3比1。

*现收现付使退休帐户有名无实*

1997开始的养老金制度改革把中国的养老保险系统变为双轨制。一方面继续用“现收现付”的方式支付已经退休的工人的养老金。另一方面为仍在工作的职工建立起个人退休帐户。在收上来的占工人工资百分之24的费用中,占工资百分之11的份额划入个人退休帐户,占工资百分之13的份额仍然纳入“现收现付”系统。

然而,由于这些资金都归各级政府的社会保障管理机构管理,结果许多地方政府挪用了个人退休帐户里的钱,用它来支付“现收现付”系统需要支付的养老金。这种作法使个人退休帐户成了有名无实的东西,整个养老保险系统濒临破产的边缘。

*政府需承担现收现付责任*

那么,中国养老金制度的改革应当朝什么方向走?怎样才能扭转养老保险系统严重亏空的局面?

国际战略研究中心全球老龄化问题研究室主任里查德・杰克逊说:“首先,他们需要建立一个全面的保障体系,应当有一个把所有的人都包括在内的、保护穷人的基本系统,在初期阶段涵盖城市人口和乡镇企业,以后逐渐把农村人口也包括进来。”

杰克逊说,要负担这么庞大的社会保障系统,中国需要再做一件事。那就是中央政府需要承担起支付原来的“现收现付”系统中退休人员养老金的责任。这是因为现在人们不愿意加入养老保险系统,就是因为费用太高。相当于工人工资百分之24的养老保险费是美国人所交的社会安全福利费的两倍。

杰克逊在接受记者采访时指出,事实上,中国政府已经开始这么做了。杰克逊说:“在2000年,他们建立了全国社会保障基金。这个基金的一部份资金来自拍卖国家资产的所得。当国营企业的股票在股市上出售之后,所得的钱一部份被划到全国社会保障基金的帐号上,被用来弥补一些省、市的社会保障基金的亏空。”

*中国需进行两方面改革*

杰克逊说,中国政府需要在更大的范围内为社会保障基金筹措资金。因为原来的养老金制度要履行的义务是集体的义务,应当由集体来承担。筹集资金的方法除了通过拍卖国家资产之外,也可以通过广泛徵税来解决。

杰克逊认为,中国政府要做的第三件事是在广泛的社会保障系统之上建立起名符其实的个人退休帐户。而要做到这一点,必须进行两方面的改革。杰克逊说:“首先,要让工人们拥有他们帐户的所有权,现在他们没有这种权利。第二,这些帐户的管理权应当由地方政府的社会保障机构转移到独立的财产托管机构。”

华盛顿的另一家智囊机构--卡托研究所医疗和福利问题研究室主任麦克・坦纳说,中国的养老金制度需要从目前的双轨制尽快转向个人退休帐户。

坦纳说:“也就是说,不是通过中国银行来统一管理退休基金,而要允许各个工人通过私营机构来管理他们的帐户。中国的股票市场正在成长,也可以利用香港的市场。他们应当允许更多的私营公司管理这些资金,应当尽快分阶段淘汰‘现收现付’的方式,转向完全以投资为基础的体制。”

*辽宁养老金制度改革试点*

中国国务院2001年在辽宁省对养老金制度的改革进行了试点。这个为期三年的试点项目对全省的养老金进行统一管理,也在个人退休帐户和“现收现付”系统之间建立了一堵墙,把两部份的资金存入不同的政府帐号。与此同时,中央政府给辽宁拨了大笔款项,帮助它支付退休工人的养老金。因此,对于辽宁的试验是否成功,专家们各执己见。国际战略研究中心的报告认为,如果说这个试验成功了的话,这一成功可能主要来自中央政府的补贴。因为辽宁的城市就业人口仅仅占全国的百分之3,而在2001年,它所接受的中央政府的补贴占中央政府全部社会保障经费的百分之12。

*中国需准备2015年老龄潮*

据联合国估计,到2040年,中国60岁以上的人将达到3亿9千7百万。这比目前英国、德国、意大利、法国和日本加起来的人口还要多。届时,中国80岁以上的人口也将达到一亿。如果目前的情况继续下去,那时候,这些老年人中的大多数将没有养老和医疗保险。国际战略研究中心的高级研究员杰克逊说,因此,中国政府需要抓紧时间改革养老金制度,在老龄潮2015年冲击中国之前,做好因应的准备。

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