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中国时间: 09:08 2016年12月03日星期六

法律窗口:选举法:竞选筹款改革 Election Laws: Campaign Finance Reform


各位也许从新闻中得知,美国总统大选初选的竞选活动正在紧锣密鼓地展开,而竞选离不开筹款,筹款越多,开销越自由,对竞选人开展竞选就越有利。这次节目,我们要回顾竞选筹款法的发展过程,以及美国联邦最高法院在竞选筹款和开销问题上是如何判决的。

*竞选筹款法的发展过程*

自从19世纪末期以来,竞选筹款在竞选活动中一直是非常突出的问题。对可能出现的、通过政治捐款来影响政党和候选人从而导致政治腐败的担心,促使美国历史上对竞选筹款进行过几次重大的改革,例如1907年通过的“蒂尔曼法”,禁止银行和公司在联邦选举中进行政治捐款。1925年经过修改的“联邦腐败行为法”,对竞选联邦公职的候选人的竞选开销做出限制,同时建立了申报制度。从1947年开始一直实施到1971年的“塔夫特-哈特利法”,永久禁止工会、公司和跨州银行进行政治捐款,这个规定不仅适用于总统大选的政治捐款,也适用于大选初选的政治捐款。 最有影响力的竞选筹款改革可以说开始于20世纪70年代。1971年,美国国会通过了“联邦竞选法”,为符合资格的候选人设立公共竞选基金。“水门事件”以后,有人指称当时的尼克松总统的竞选经费没有直接用于竞选,而是用来掩盖“水门事件”,激起了民众对金钱政治的愤怒。于是,美国国会在1972年和1974年对“联邦竞选法”作了进一步修改,修改过的法律对筹款的数额实施了进一步的限制,比方说,每位捐款人最多只能向每位候选人捐款一千美元,就连候选人向自己捐款也是一样,对竞选开销,特别是独立开销,“联邦竞选法”规定把每次选举中代表候选人付出的独立开销限制在一千美元。独立开销是指一个人或组织在不与任何候选人商议或合作的情况下,向选民传达自己的观点 。这种开销允许个人或组织不受限制地开销,只要开销不传达支持或反对任何候选人的信息和观点。另外,“联邦竞选法”还规定总统竞选可以选择用公款,同时设立“联邦选举委员会”,负责条款的实施。

纽约大学法学院教授布尔特·纽伯恩指出,美国的竞选筹款法试图从三个方面对竞选筹款加以限制。他说:“首先,它试图限制筹款的数额,也就是对人们的捐款做出限制。其次,它努力确保筹款公开,让公众知道谁捐了钱以及捐了多少钱等。第三,它希望对筹款的来源加以限制,公司和工会按照规定不准向国会、总统等各种联邦公职的竞选活动捐款。”

*巴克利起诉瓦莱奥案*

1976年,巴克利参议员等人以“联邦竞选法”违法了宪法第一修正案言论自由条款为由提出诉讼,被起诉方是瓦莱奥,瓦莱奥是当时新组成的“联邦选举委员会”的成员。联邦最高法院的判决肯定了“联邦竞选法”限制捐款数额、要求申报进出和设立公款资助总统竞选的规定。但是,在竞选开销的问题上,法庭提出了一个很重要的问题,那就是,候选人和他们代表的委员会向公众传达竞选思想是不是以金钱为基础的?联邦最高法院的判决说,从本质上说,金钱作为竞选开销就等于言论自由,换句话说就是,只有投入必要的财力,才能保证竞选言论不受限制地传达。联邦最高法院判决说,政府颁布指令限制竞选开销,违反宪法第一修正案的言论自由条款。判决指出,候选人、委员会、特别利益团体以及个人不受数额限制地花钱做竞选广告的宪法权利应该受到保护。判决还指出,不接受公款的候选人可以向自己的竞选活动无限制捐款。

虽然“联邦竞选法”以及巴克利一案解决了体制内硬性规定的竞选筹款问题,但是人们还是绕过它,找到了其它的筹款机会,因此也就出现所谓的“硬钱”和“软钱”之分以及相应的法律之争。首都华盛顿的律师汉·巴兰说:“‘硬钱’是说来自个人有限额的捐款,或是来自在联邦选举委员会注册的政治委员会有限额的捐款。‘软钱 ’是指来自公司、工会或个人没有限额的捐款。”

布尔特·纽伯恩教授进一步分析了“硬钱”和“软钱”的分别。他说:“‘硬钱’是从捐款人那里直接筹集来的钱,它受到美国竞选筹款法的限制,按照规定,捐款数额不能超过两千美元,来源必须对外公开,而且不能是来自公司或工会的捐款。‘软钱’是这个制度以外的筹款,它可以是私下进行的没有任何限数的捐款,也可以是来自公司和工会的捐款,由于美国竞选法最初制定时没有考虑到‘软钱’的问题,因此出现了各种漏洞。”

*新的竞选筹款法*

为了弥补“联邦竞选法”中的漏洞,解决竞选政治活动中的“软钱”问题,麦凯恩和法因戈尔德两位参议员在2002年联袂提出了“跨党派竞选筹款改革法”,又称“麦凯恩-法因戈尔德法”。这个法案的关键条款包括禁止向政党无限制地捐款,具体地说就是禁止来自公司、工会或者富有的个人的“软钱”、禁止当选官员主动征收“软钱”。另外,这项法律还对工会、公司和非盈利组织的电视广播广告做出了限制。“跨党派竞选筹款改革法”后来经国会批准,布什总统签署成为法律。但是,以麦康奈尔参议员为首的反对派人士以这一法律违反了宪法第一修正案言论自由条款为由,上诉联邦最高法院。

布尔特·纽伯恩教授参与了“跨党派竞选筹款改革法”的制定。他说,新的竞选筹款法把原来一千美元的捐款限额增加到两千美元,从而使筹集“硬钱”更加容易,但是却对筹集“软钱”实施了限制。纽伯恩教授说:“新的竞选筹款法说,如果你向某个政党捐款,捐款不是直接用于某人的竞选,而是用于政党建设,帮助选民登记以及宣传政党观点,这样的捐款看起来好象是正常的竞选捐款,但实际上却是‘软钱’,这是要弥补的一个漏洞。另外一个要弥补的漏洞是,有些人不再把钱捐给候选人,而是用于做广告,广告上不说选谁,也不说不选谁,因为这样的广告必须使用‘硬钱’,而且要公布钱的来源。因此,他们就做广告对某一位候选人提出尖锐的批评,比方说在广告中批评这位候选人非常愚蠢,总是犯各种各样的错误,广告的结尾还附有他的电话,并且鼓动人们给这位候选人打电话,呼吁他对问题加以纠正。有些人可以说这是‘事务广告’。但是,新的竞选筹款法说,如果你在大选前60天之内做这样的广告,并且提到这位候选人的名字并附有他的照片,那么,这样的广告就算是竞选广告。”

肯尼斯·斯塔尔曾经是克林顿总统性丑闻案件中的特别检察官,他也是对新的竞选筹款法提出挑战一方的法律顾问。斯塔尔指出:“新的竞选筹款法禁止主张某一事务的组织把自己筹来的钱在选举或初选之前用于政治广告,无论广告谈论的内容是什么,只要提到竞选联邦公职的候选人的名字,那么这种竞选开销就要被禁止。例如限制国会议员的任期问题,如果某一组织在大选前60天以及初选前30天,在广播和电视上做广告主张限制国会议员的任期,并且提及竞选联邦公职的候选人,根据新的竞选筹款法,这样的广告就要被禁止。”

芝加哥西北大学法律史教授史蒂芬·普雷瑟分析了争议双方的观点。他说:“支持限制竞选筹款的人士的论点是,钱在政治中是一个腐败力量,因此要制定一套系统,避免因大笔竞选筹款而导致腐败,他们还抱怨说,政界人士花很多时间筹款,影响了他们为选民服务的本职工作。但是,持相反观点的人士指出,钱是发表言论者自己的,如果在财力上不有所付出的话,就不能有效地传达他们的政治观点。”

*麦康奈尔起诉联邦选举委员会案*

上面这起涉及“跨党派竞选筹款改革法”的案子最后上诉到美国联邦最高法院。起诉方是麦康奈尔参议员代表的反对派人士,被起诉方是负责筹款法实施的“联邦选举委员会”。原克林顿总统性丑闻案件的特别检察官肯尼斯·斯塔尔在这个案子中担任反对派人士的法律顾问,他介绍了这一方的观点。他说:“我们的论点是,新的竞选筹款法实施的限制太过份,涉及面也太笼统。为了解决具体的腐败问题,而不惜限制言论自由,这样做太过份。例如,如果问题涉及一个非常富有的个人、公司或工会向政治党派捐赠了一大笔捐款,我们认为,最好的办法是为这种捐款设定一个上限。但是,新的竞选筹款法禁止任何所谓的‘软钱’以及在联邦政府调控以外的捐款,或迄今为止还没有被联邦政府调控的捐款。”

“美国企业研究所”国会专家诺尔曼·奥恩斯特是“跨党派竞选筹款改革法”的参与者之一。他说,对美国宪法第一修正案言论自由条款保持敏感是应该的,对选举和政治这样的问题展开强有力的辩论也是必要的。但是,这要和政治腐败问题结合起来看。奥恩斯特指出:“一方面,我们要解决各种腐败问题,腐败不仅包括捐款人通过政治献金来影响立法,还包括担任公职的人利用职权对捐款人进行勒索。如果不对捐款实施限制,那么人们就可能会肆无忌惮地去要钱。另一方面,我们也要考虑第一修正案所规定的言论自由。但是,要开展强有力的辩论,就要知道谁在后面捐款以及某些政治广告的背景。有些广告的设计看上去和选举无关,但是如果深究,你就会发现完全不是这么一回事,言论自由应该是让人们对发表言论的人多少有些了解,而不是让他们躲在各种掩蔽之后发表他们的言论。”

汉·巴兰律师认为,不能因为不了解发表言论的人和组织的背景,就无视人们言论自由的权利。他说:“对出现腐败的担心不能为限制各种组织由资金支持的言论或其它政治活动提供借口。取消‘软钱’意味着政治党派在宣传它们的政治观点以及争取选民投票方面的经费就会减少。对各种政治广告施加限制则意味着向公众传达的信息也会减少。我认为,比较恰当的解决方式是明确发表言论者的身份,而不是把人们发表言论的权利干脆全部剥夺。”

*联邦最高法院判决的影响*

美国联邦最高法院2003年12月10号就麦康奈尔起诉联邦选举委员会一案做出判决说,禁止不受限制的“软钱”是符合宪法的,判决还肯定了限制公司和工会在大选前在电台和电视台做所谓“事务广告”的作法。

布尔特·纽伯恩教授是代表支持“跨党派竞选筹款改革法”一方的法律顾问,他分析说:“联邦最高法院以五比四的多数判决说,只要不对言论的内容进行调控,不造成候选人之间的不公正,只要调控是合理的,而且是为了解决实际问题,国会就有权调控竞选筹款,以使民主的公正性最大程度地得以体现。” 肯尼斯·斯塔尔律师分析指出:“我认为,联邦最高法院的判决是说,竞选筹款在美国政治中是一个非常复杂和敏感的领域,至少有五名大法官认为应该让国会试着来调控这个领域,以恢复人们对政治的信心。总而言之,联邦最高法院决定尊重国会在这方面的决定权,这听上去可能再恰如其分不过了。但是,实际情况是,过去50年中,联邦最高法院一直坚定地捍卫个人和团体的言论自由不受其它因素的控制。因此,这项判决可以说翻开了美国法律的一个新篇章。”

史蒂芬·普雷瑟教授谈了过份调控竞选筹款的不利一面。他说:“在美国,人们对通过立法进行改革总是非常热心。但是,几年之后,人们就又会发现法律中的漏洞。有时,最好的办法不是过份调控,因为对政治筹款过份调控,结果造成的局面会是除非你很有钱,否则就无法参与竞选。”
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