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中国时间: 00:21 2016年12月04日星期日

法律窗口:修改宪法 Constitutional Amendments


两百多年前,美国的开国先父在制定联邦宪法时担心,如果把首都定在某一个州,会导致这个州的权力过大,而且会使联邦政府受政府所在地选民的影响,因此单独设立了华盛顿哥伦比亚特区作为美国的首都,并且把它的立法权交给了美国国会。因此,虽然华盛顿特区的居民和其他州的居民一样纳税,履行公民的义务,并且在后来争取到选举一名国会众议院代表的权利,但是这名代表在国会却始终没有投票权。

*首都华盛顿投票权和修宪*

一些人士提出,这种做法不符合美国的民主理念和国际人权标准,因此倡议并推动修改联邦宪法,要求给予华盛顿特区全部投票权和州的地位。但是,并非人人都支持这种观点,爱达荷州的律师和宪法问题专家乔治·德特韦勒就持反对意见。他说:“宪法规定国会掌握华盛顿特区的全部立法权,人们没有充足的理由去改变原先的设想。在选举国会成员的问题上,宪法也没有给予华盛顿特区投票权。另外,开国先父的初衷是让华盛顿特区成为联邦政府的所在地,其职责是服务于所有的州和人民,而不是成为一个单独的州,这就是为什么应该让它保持这种地位的原因,我看不出有必要去修宪并给予华盛顿特区州的地位。”

德特韦勒律师认为,美国宪法应该保持原样。他说:“我们不应该插手联邦宪法,因为它恰如其分,可以充份满足国家目前的需要,因此不需要对它做任何修改,人们的一时心血来潮不能成为改变国家根本大法的理由。”

从华盛顿特区争取投票权这个例子,我们可以看出,修改宪法并给予华盛顿特区国会投票权乃至州的地位的方案已经被提出,对此有人支持,有人反对。 那么,修改宪法需要满足哪些条件呢?美国历史上有过多少次修宪呢?

*修宪过程*

美国修宪规定其实在目前的联邦宪法制定之前就有了。1781年通过的“联邦条例”在很多专家看来是美国的第一部宪法,它规定修宪必须由国会提出,并经过所有州通过才能实现。但是,由于这一条件过于苛刻,所以在它提出之后,任何修宪都没有通过。1787年,美国的开国先父在费城举行制宪会议,通过了更全面的、沿用至今的联邦宪法。根据宪法第5条的规定,第一种修宪方式是,在参议院和众议院各有三分之二的议员认为有必要的情况下,国会将提出宪法修正案,然后送交各州批准,第二种修宪方式是,由三分之二的州议会提出请求,召集制宪会议,提出修正案。无论是上面哪种方式提出的修正案,都必须经过四分之三州议会或四分之三州制宪会议的批准,才能实际成为宪法的一部分而发生效力。具体采用这两种批准方式的哪一种,都要由国会提出建议。虽然美国宪法规定有上述两种修宪方式,但是历史上只有第一种修宪方式得到了运用。

得克萨斯大学法学院教授桑福德·莱文森说,美国有50个州,除了内布拉斯加州是“一院制”议会以外,其余49个州都是“两院制”议会,也就是说,有众议院和参议院。莱文森教授说,要满足修宪的条件非常困难。莱文森说,“要使宪法修正案得到通过并补充到宪法中去,不仅需要美国国会参众两院批准,而且还需要至少75个组成州议会的参议院和众议院的批准。这75个州议会参众两院是怎么来的呢?宪法规定,修宪需要得到四分之三的州议会的批准,由于美国有50个州,四分之三的州就等于是38个州。假设有37个州议会的参众两院分别批准了修正案,加在一起就得到了74个州议会的参众两院批准,再假设实行‘一院制’的内布拉斯加也加入进来,这就凑足了修宪所要求的州级议会的75个参众两院。”

莱文森教授强调指出,除实行“一院制”的内布拉斯加外,75个州级议会两院必须都批准修正案,如果其中有任何一个州只有一个院批准,就没有满足四分之三州议会的修宪条件。芝加哥大学法学院教授凯斯·桑斯廷认为,宪法的制定者有意使修宪过程缓慢和艰难。他说:“宪法制定者认为保持国家的稳定非常重要。他们担心,人们可能会出于短期的考虑而不恰当地对宪法做出修改。他们担心的问题主要有两个,一是政府官员的专制,另一个是私人利益团体的控制。他们担心,这两者有可能会因一时的压力而做出不利于大众的修宪。”

中田纳西州州立大学政治学系主任约翰·维莱教授进一步分析了宪法制定者的初衷。他说:“宪法制定者之所以要使修宪困难,其目的是使宪法成为根本大法。如果人们可以随心所欲地修改宪法,宪法就失去了作为国家最高法律的地位。美国的成文宪法虽然很难修改,可是并没有难到只有通过武装革命或非法手段才可以修改的程度,它这么规定是有道理的。”

美国历史上提出过1万多条修正案,但是通过的只有27条,其中有10条修正案(又称“权利法案”)是国会1789年通过联邦宪法后马上追加的。从1791年到现在,只通过了17条修正案。维莱教授说,最后一条修正案,也就是第27条修正案,从提出到通过,经过了两百多年的漫长岁月。他说:“宪法第5条如果能够给修宪设定时间限制也许会更理想,比如说,一条修正案提出后,人们必须在5年、7年或10年之内通过。美国历史上新近通过的宪法修正案都有时间限制。但是,第27条修正案是在1789年和‘权利法案’一起提出的,当时修宪没有时间限制。这条修正案规定,在新一届众议员选出之前,任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律均不得生效。这条修正案在国会提出203年后,也就是在1992年,才获得修宪所必须的四分之三州议会的批准,成为宪法的一部分。”

*非正式修宪*

有一些专家把根据宪法第5条规定的修宪过程称为“正式修宪”,而把通过其它形式进行的修宪,例如观念上的改变以及法庭对宪法解释的改变等等,称为“非正式修宪”。莱文森教授认为,“非正式修宪”对美国社会产生了很大的影响。他说:“如果你观察两百多年来美国政府的实际运作,你会发现一些非正式修宪已经被人们所接受并产生了功效,这些修宪使政府的管理更有效。”

莱文森教授举例说,最主要的“非正式修宪”可以说是20世纪30年代联邦政府被授予更大的权力来调控经济。他说,在那之前,联邦最高法院认为,宪法给予政府的权力是有限的。因此,如果政府希望在诸如大萧条这样的经济问题上争取更多的调控权,它就必须遵循宪法的第5条款通过修宪。莱文森教授说: “联邦最高法院在20世纪30年代末和40年代初给予联邦政府调控经济的权力,基本上对宪法进行了重新解释,但这不是它自己编造出来的,因为到了40年代初,罗斯福已经三次当选美国总统,国会非常愿意给予联邦政府调控经济的新权力,而公众对政府的权力观念也发生了转变。有人指出,联邦最高法院默认了这一事实,不再把考虑的重心放在宪法给予政府有限的权力的问题上,相反,它指出,联邦政府需要足够的权力参与经济立法。”

但是,桑斯廷教授认为“非正式修宪”的说法不够准确。不过他承认,对宪法的解释是随着时间的变化而变化的。他说:“美国宪法是世界上最古老的成文宪法。但是,社会总是在变化的,当社会发生急剧改变时,人们对宪法的解释也有可能改变。最明显的一个例子是,二战期间在罗斯福总统的领导下,美国人对自由的认识有了改变,因此自由的含义在20世纪50年代和它在20年代是不同的,这和罗斯福总统有很大的关系。虽然这不是一种‘非正式修宪’,但是,它使宪法的意思发生了改变。”

纵观美国历史,对宪法的解释有所改变主要是通过两种方式,第一种是随着情况的改变而改变。例如在美国建国早期,投票权主要掌握在富有的土地拥有者的手里。随着时间的推移,投票权的范围开始扩大到所有男子,后来又扩大到21岁、乃至18岁以上的成年人,这个非正式的“现状”逐步成为法律的一部分。另外,对宪法的解释还可以通过掌握司法审查权的美国联邦最高法院而发生改变。在美国历史上,各州禁止已婚夫妇使用避孕药,禁止黑人和白人结婚和禁止堕胎一度是合法的。但是,联邦最高法院后来通过一些涉及隐私权案例使这些问题发生了根本性的改变。上述两种方式虽然都不是正式修宪,但因为对宪法的解释发生了改变,同样对美国社会产生了深远的影响。

*修宪努力*

我们再来谈谈美国历史上的一些修宪努力。约翰·维莱教授谈了修宪时应该考虑的问题。他说:“总的说来,美国宪法谈得比较笼统,立法则规定得非常详细,我们通常把宪法和一般的立法行动区分开。修宪时要考虑的一个问题是哪些修正案适合写入宪法。另一个要考虑的问题是,有些修正案有可能在某一特定时期很受欢迎,但从长远来看并不一定对国家有好处,例如,一条比较受欢迎的修正案涉及国会议员的任期限制,这个建议虽然值得称道,但是它意味着一些有经验的议员不得不离开国会。对那些希望成为国会议员的人来说,这可能是一条好的修正案,但是从长远看并不一定有好处。”

维莱教授介绍了最近几年被提交到美国国会但没有通过的宪法修正案。他说:“最近几年,比较受欢迎的宪法修正案包括平衡预算以及上面提到的限制国会议员的任期问题。在2000年总统选举以及美国历史上其它重要的选举之后,还有人提出要通过修宪改革选举团制度,保护犯罪受害人的权利等,有些人觉得,犯罪嫌疑人有时比受害人享受更多的权利。最近,又有人在讨论是不是要通过修宪禁止同性婚姻,因为联邦最高法院裁决说,两个成年人之间自愿的同性恋性行为并不违反宪法。因此,有些人担心,家庭结构会因此被破坏,而且有些州有可能会同意同性恋婚姻。”

桑斯廷教授补充说:“另外一条称为‘平等权利’的修正案本来是要给予女人和男人平等的权利。这条修正案最终没有通过,部分原因是联邦最高法院判决说,已经给予女人和男人同等的权利,因此就没有修宪的必要了。还有一条宪法修正案要求禁止焚烧美国国旗,但联邦最高法院裁决说,言论自由的原则也包括焚烧美国国旗的权利。虽然有些国会议员对此加以反对,但是,这条修正案最终还是没有通过。”

桑斯廷教授认为,今后几年,宪法修正案通过的可能性不大,因此宪法不会有大的改变。他说:“我估计,对宪法的解释会发生改变,人们享受的权利也会因此发生改变,其中一个改变会是宪法对言论自由的保护将扩大到因特网。由于因特网是个新生事物,这个问题目前还没有定论。但是,今后几年,联邦最高法院对宪法的解释无疑会给予因特网和电影、电视、书籍同样的保护,有人说它是‘非正式修宪’,我把它说成对宪法的解释发生了转变。”

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