法律窗口：全美不接受电话推销名单 National Do-Not-Call Registry

在美国，老百姓日常生活中的很多问题都牵涉到法律。就拿电话来说吧，你在公司辛辛苦苦工作了一天之后，非常想和家人坐下来吃一顿安静的晚餐，而偏偏这个时候电话铃响了，某个电话推销商打电话来推销产品和服务，干扰了你的休息和安宁。对于重视隐私权的美国人来说，经常接到这种电话是非常恼人的事。

为了保护民众的权益，美国国会2003年通过了《不接受电话推销实施法》，经布什总统签署成为法律，由此产生了一个“全美不接受电话推销名单”，由联邦贸易委员会和联邦通讯委员会共同负责实施。这个名单出现后，得到民众的广泛支持和响应，但电话推销商出于自身的商业利益，把联邦政府告上法庭，指控政府这么做违犯了宪法中的言论自由条款。那么，美国民意对法庭的判决会产生多大的影响呢？商业性言论和其它言论有什么区别呢？

*全美不接受电话推销名单的来历*

早在20世纪90年代初，美国国会通过法律，给予联邦贸易委员会和联邦通讯委员会对电话推销进行管控的权力，联邦贸易委员会负责监查欺骗性商业行为，联邦通讯委员会负责调控通讯。这两个政府机构开始实行“不接受电话推销”政策。根据这个政策，如果电话推销商打电话给消费者，消费者有权要求对方不要再打电话来，每个公司都有一个不接受电话推销的消费者名单。但是，消费者抱怨说，上述规定实施后，不但没有彻底解决电话推销骚扰的问题，反而把负担加在他们个人身上，因为他们要逐一告诉电话推销公司不要再打电话来，而且还要去查询究竟是什么人或公司不停地给他们打电话，并向执法部门汇报。

针对这种情况，联邦贸易委员会决定，在联邦范围推行一个“全美不接受电话推销名单”，电话推销公司不能给名单上的消费者打电话。联邦贸易委员会律师凯蒂·赫林顿·麦克布莱德解释了“全美不接受电话推销名单”的运作。她说：“‘全美不接受电话推销名单’允许消费者个人在这个名单上登记，如果他的电话号码在这个名单上，电话推销商就必须遵守联邦贸易委员会的有关法规。如果消费者收到这样的电话，而他的电话号码又在‘不接受电话推销名单’上，他就可以向联邦贸易委员会申报，委员会将对此进行调查，如果电话推销公司的确违反了法律，就可能被处以1万1千美元以上的民事罚款。”

另外，全美20多个州也设立了“不接受电话推销登记名单”，推销者如果打电话给名单上的人将被处以罚款，罚款数额因情形而异，从5百美元到2万5千美元不等。来自威斯康辛州的国会众议员泰米·伯尔德温办公室的立法助理戴维·斯泰西介绍了威斯康辛州的情况。他说：“威斯康辛州‘不接受电话推销名单’是2003年春天开始生效的，比联邦全国‘不接受电话推销名单’的出现早一些。全美有五千万人在联邦名单上登记，威斯康辛州有一百一十万人在州名单上登记，占该州人口的五分之一以上。因此，无论是在威斯康辛州，还是在全美，民众不希望私人住家被电话推销打扰的愿望非常强烈。”

*联邦初审法庭做出判决*

目前已经有5千多万美国人主动向联邦贸易委员会登记，要求把自己的电话号码放在“全美不接受电话推销名单”上。这个名单本来定于2003年10月1号实行。但是，电话推销公司为了阻止它的实行，把联邦贸易委员会告上法庭。奥克拉荷马州和科罗拉多州的联邦初审法庭被要求就“全美不接受电话推销名单”的宪法性做出判决。纽约大学法学院教授纽伯恩说：

“奥克拉荷马州联邦法官认为这项法律无效，因为制定‘全美不接受电话推销名单’实行条例的联邦贸易委员会没有被给予足够的权力。但是，国会马上回应说，它认为已经给联邦贸易委员会足够的权力，如果法庭认为还有问题，那么它现在就通过一条新法律，给予联邦贸易委员会足够的权力。总统也签署了这条法律。因此，这项判决已经不重要，因为国会已经解决了法庭提出的问题。但是，科罗拉多州的联邦法庭判决说，问题不在于国会是否给予联邦贸易委员会足够的权力，而在于这条法律违犯了宪法的言论自由条款，因为它把商业性言论看得没有政治性言论以及慈善组织的言论那么重要，允许个人通过在‘全美不接受电话推销名单’上登记，阻止电话推销公司往私人住家打电话，同时却不禁止政治人士和慈善机构打电话募捐。因此，科罗拉多州的法官要求对所有言论一视同仁。”

由于电话推销公司提出的诉讼是针对联邦贸易委员会的，从技术上讲，联邦通讯委员会仍可以实施“全美不接收电话推销名单”，但是，科罗拉多州的联邦法院法官随后又追加了一条新的法庭命令，禁止联邦通讯委员会实行这个名单。根据美国法庭的设置，分布在全美各州的联邦法官都有权宣布某项联邦法律是否违反宪法。但是，这两项判决只是联邦初审法庭的判决，上面还有联邦上诉法庭以及设在美国首都华盛顿的联邦最高法院。因此，“全美不接受电话推销名单”最终能否实施，要看上诉法庭，甚至联邦最高法院的判决。不过，全美最大的电话推销业组织已经表示，在目前的情况下，他们将尊重“全美不接受电话推销名单”。

*民意可以左右法庭的判决吗？*

上面介绍了“全美不接受电话推销名单”引发的法律争执。全美有5千多万人在这个名单上登记，以期阻止电话推销商打电话到家里，可见这个名单对美国民众有极大的感召力。但是，民心所向是否可以成为法庭断案的基础呢？纽约大学法学院的纽伯恩教授说：“如果政府违犯了宪法，即使它的做法非常受人欢迎，法庭也要发挥执行宪法的作用，告诉它不能这么做。如果你问一位法官：你有没有因为很多人都支持这个计划就做出不同的判决呢？法官会说：没有，我就职时曾发誓要捍卫美国宪法，无论政府的做法是否受欢迎，我都要捍卫美国宪法。”

另外，根据美国宪法的规定，政府机关划分为立法、行政和司法三大机构。国会作为立法机构通过立法，总统是行政机构首脑，有权对国会通过的立法加以否决。司法机构联邦最高法院保持独立，具有司法审查权。因此，即使国会和政府都认为某一法律非常好，但如果法官认为这项法律违犯了宪法，就有权阻止法律的实施。

加州大学洛杉矶分校法学院教授尤金·沃洛赫分析说：“行政和立法机构对司法机构有一定的控制权。他们可以提出新的宪法修正案，而且联邦法官最终由总统任命，参议院批准。因此，行政和立法机构对司法机构还是有一定发言权的。但是，法官在任职期间有权说：我们拒绝实施这一法律，因为它不符合宪法。虽然历史对这一点没有完全清楚的记载，但最有说服力的证据似乎表明，宪法的制定者希望某项法律的宪法性最终由法庭来决定。”

*一起与商业性言论有关的案子*

1993年，俄亥俄州辛辛那提市“探索通讯网”和一家出版公司把免费广告放在人行道上的公共报箱中供人阅读。辛辛那提市为了让过于拥挤的人行道宽敞一些，下令把放有各种广告单的箱子拖走，但没有要求把摆放报纸的箱子拖走。因此，“探索通讯网”把辛辛那提市政府告上了法庭，指控政府的做法违犯了宪法第一修正案言论自由条款。这个案子最后上诉到联邦最高法院。法院判决说，辛辛那提市政府不能歧视商业性言论，它可以要求把街道上所有的言论箱都撤除，但不能只把商业性言论箱撤除，因为商业性言论箱和其它言论箱所占空间是一样的，不应区别对待。

但是，纽约大学法学院教授纽伯恩估计，法庭对“全美不接受电话推销”一案的判决将和上述判决有所不同，他分析说：“在‘探索通讯网’一案中，商业性言论的箱子占人行道所有箱子的百分之三，即使全部撤除，仍有百分之九十七的箱子，人行道还会和过去一样拥挤。法院会判决说，那么做限制了商业性言论，而且政府希望人行道更加宽敞的目的并没有达到，因为没有撤除其余百分之九十七的箱子，这才是问题的关键。在‘全美不接受电话推销名单’一案中，商业性推销电话占电话总数的百分之七十到八十，如果禁止这些电话打到私人住家，人们就会有更多的隐私权，而且也会安宁许多。即使他们偶尔收到政治和慈善组织打来的电话，政府至少可以达到给予人们更多隐私权和安宁的目的。”

加州大学洛杉矶分校法学院教授沃洛赫分析了联邦最高法院以往对商业性言论的判决。他说：“联邦最高法院在应该如何对待商业广告的问题上不是特别清楚。如果是虚假的商业广告，政府可以对其加以限制，如果是其它原因限制商业广告，联邦最高法院的判决则含糊不清。在有些案子中，它判决说政府在处理商业广告方面有很大的自由度，但在另一些案子中又判决说，只要不是虚假和误导广告，政府一般不能加以限制。法官的意见没有一个明确固定的原则。”

芝加哥约翰·马歇尔法学院教授戴维·索尔金进一步解释说，美国宪法第一修正案的言论自由条款保护商业性言论，但同非商业性言论相比，商业性言论得到的保护程度要低。他说：“联邦最高法院在一些案例中判决说，如果商业性言论和非商业性言论引起同样的问题，就不能只对商业性言论进行歧视，而不对非商业性言论进行控制。但是，联邦最高法院在另一些案例中判决说，非商业性言论比商业性言论要受到更大的保护。这就是奥克拉荷马州联邦法官在审理‘全美不接受电话推销名单’一案时面临的问题。他判决说，人们不能把商业性言论和非商业性言论区别对待，‘全美不接受电话推销名单’之所以违犯联邦宪法，是因为有关规定没有包括非商业性言论。”

辛辛那提大学法学院教授詹姆斯·奥赖利说，法庭对“全美不接受电话推销名单”的判决不仅对电话推销本身非常重要，还会对发送未经索要的商业垃圾邮件等问题提供指导。他说：“人们希望减少因特网上未经索要的垃圾邮件，整个社会也在努力解决这个问题。但是，我们还没有决定作广告的人是否有权通过电子邮件发送广告或推销信息。我认为，‘全美不接受电话推销名单’作为法庭考虑的一个特别问题，将为法庭将来处理垃圾邮件等问题提供指导。”

从“全美不接受电话推销名单”这个案子可以看出，法律在美国人的日常生活中发挥着重要的作用。虽然政府、国会和广大民众都拥护不接受电话推销条例的实行，但在法庭对有关法律的合法性做出判决之前，这条法律就不能实行，这充份表明了法治在美国社会的重要地位。