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中国时间: 04:42 2016年12月04日星期日

法律窗口:水权 Water Rights


根据联合国的调查,目前世界上有31个国家面临缺水问题,预计到2025年全球将有百分之40的人口严重缺水。20世纪初,美国政府发起了一项大规模兴建水坝的计划,目的在于将水利灌溉和人口西迁。随后几十年中,全美许多河流都兴建了水坝,不仅为农业、娱乐和运输提供水源,也用于防止水灾,以及为西部的工业发展提供电力。最近几十年,美国人开始感到供水的限制。环境污染以及河流、水库和地下水的过渡使用,使某些地区可以使用的淡水大大减少。因此,人们被迫作出选择:是优先灌溉农田,还是优先供应城市?对于那些过去一直享有用水权的人,是否应该减少他们的用水量?法律是如何规范有关政策的呢?下面,我们就来探讨这些重要的问题。

*解决美国缺水的问题*

密西西比河通常被视为美国东西部的分界线。对于密西西比河以东的大多数州来说,由于可利用的水源非常丰富,用水权的规定比较宽松。如果人们想利用自己地界内地面、地下或周围的水源,他们通常可以随意使用。从法律上说,如果用的水是河流或溪流等流动的水,这种权利被称为“河岸权”,如果所用的水是池塘或湖等不流动的水,则被称为“湖滨产权”。东部各州对用水权有不同的规定,不过大致而言,如果有丰富的水资源,人们基本上可以随意用水。但是,在美国西部各州,用水权则复杂得多。水资源稀少意味着大部份西部的用水权法是以“时间先后顺序”来决定谁享有用水权,也就是说,谁先将一定量的水用在“有益用途”上,谁就可以继续享有用水权。

那么,什么是“有益用途”呢?美国新墨西哥州工程局的约翰·安东尼奥解释说: “西部用水权法的运作方法可以追溯到1907年的新墨西哥州。在那之前,任何人都可以使河流改道,使用其中的水资源。1907年之后,州工程局被授权管理水资源,用水者必须到工程局注册才有用水权,这个用水权被定义为‘使地面水源改道’,也就是说,人们用渠道或是其他管道把水送到一个地点来使用,通常是用来灌溉耕地。这种用在耕作及农业目的的水资源被视为‘有益用途’。随着时代的进步,又出现了各种不同的‘有益用途’,城市及工业用水也包括在内。但是,没有某一种用水比另一种更重要,而是要看最初谁先将水资源做有益的使用,以及多少水资源真正被使用。”

*首先占用原则*

西部用水权法的主要原则建立在谁先使用水资源的基础之上,这个政策称为“首先占用原则”。用水权类似于其他财产权,可以购买、出售,可以用在水资源所在的土地上、也可以用在别的地方,而在已经被“完全占用”的河流、或是完全通过合同授权给现有使用者的情形下,则必须通过一个特殊程序,将用水权从原有的使用者转让给新的使用者。如果水资源从农业使用转变为都市或工业使用,则必须正式转让使用权,具体措施包括给公众一段抗议的期间并召开听证会,让当地居民发表意见。

科罗拉多州用水权法律师安妮·卡斯尔说明了“首先占用原则”的运作方法。她说:“简单地说,‘首先占用’就是‘谁先使用水,谁就有用水权’。如果河流或溪流没有足够的水资源来满足所有需求,就用这种办法来确定用水权。在这种情形下,最后开始使用水资源的人,用水权最少,甚至无权用水。” 换句话说,谁最早使用水资源,谁就享有用水的优先权。但是,西部的用水权法承认那些最先住在这片土地上的美国印第安人的权利吗?答案是肯定的。

*美国土著部落的用水权*

虽然大部份西部用水权都有一个水资源首先被有益使用的优先权日期,不过联邦用水权还是可以追溯到“印第安人保留区”建立的日期。对大多数印第安人来说,这个日期比大多数白人开发者开始耕种这些土地的时间还要早,因此他们用水的时间早于许多人。

安妮·卡斯尔律师说:“印第安人部落拥有类似主权政府的地位,它们受到很多法律保护,用水权法就是其中一项。印第安人部落可以把保留区成立的日期当作‘首先用水权的日期根据’。因此,如果一个印第安人保留区是国会在1870年确立的,他们的部落就可以分配到足够的水资源来满足部落合理的需求,包括土地灌溉。即使某人的用水权已经早已由法庭确立,但如果印第安纳人保留区在这个权利确立之前已经形成,那么保留区所需用水量就可以优先于这个权利。”

早在1908年,美国联邦最高法院就在一个具有里程碑意义的案例中裁决说,联邦政府所划分的印地安人保留区以及公共土地必须有充足的水资源来实现当初被建立的目的。这个案子叫“温斯特起诉联邦政府案”。案子的经过是这样的。几个在蒙塔拿的印第安人部落向法院控告在保留区附近开发土地的白人,把越来越多的水资源用来灌溉土地,并且让马群及牛群饮用。这些开发者和印第安人之间的关系到1905年突然恶化,因为乾旱严重影响了当地的供水情况。于是,1851年划分保留区的美国政府就代表印第安人向法院控告了这些开发者,以避免保留区上游的水资源被用尽。联邦最高法院的裁决维护了印第安人部落的用水权。裁决说,水源上游的使用者不能通过建水坝或水库的方式减少印第安人保留灌溉所需的水资源。

马克·谢里登律师解释了这个原则的实际运用方式。他说:“通过对温特斯案的判决,联邦最高法院承认了印第安人的优先用水权,并确定了印第安部落的用水量。他们设计了一种方法,把印第安人‘实际可灌溉的土地面积”的权利数量化,以此表明印第安人的用水权是建立在农业用水的基础之上的。联邦最高法院希望确定在保留区范围内有多大面积的土地从实际和经济效益的角度上看是可灌溉的。法院的做法是:使有关各方作出成本及利润分析,计算有多少可灌溉面积是符合经济效益、有利润的,以及灌溉过程中需要多少水等等。”

当今社会所面临的问题是,为美国土著人保留的水资源量是根据他们过去的农业目的计算的。今天,一些印第安人部落想从事现代商业活动,比如经营度假胜地或高尔夫球场,这些都比传统的耕作需要更多的水,因此迫切需要法院在今日快速发展的美国西部地区,重新裁定印第安人保留区的用水量。

谢里登律师解释说,水资源被重新计量以后,印第安人保留区将可以自由使用水资源。他说:“印第安人部落的水权被计量后,这个部落就有权将他们保留区范围内的水资源用于各种用途,比如农业、建造高尔夫球场,或者用于其他城市、娱乐、工业或商业用途。”

*跨边界分享用水*

但是,律师不只要处理这种印第安人保留区的水权纠纷,还要处理发生在国际边界的水权纠纷。美国落基山脉上融雪之后流下来的雪水,由墨西哥在1906年的一项协议中取得了使用权。这些雪水在向南流到墨西哥边界之前,经过美国的科罗拉多州、新墨西哥州以及德克萨斯州,雪水在路途中很多会被美国的农民及城市使用。

负责确保1906年条约执行的跨国组织“国际边界及水资源委员会”的莎莉·斯潘瑟说:“这个区域已经连续几年出现乾旱。边界两边都有越来越多的用水需求。每个人都需要水,没有人愿意放弃。每个人也尽其所能来获得水资源,并通过用水取得最大的效益。”

在缺水的情况下,谁可以确定多少水可以在某个地方使用,并确保有剩余的水流到墨西哥呢?莎莉·斯潘瑟说,现在成立了一个非常复杂的法律监督系统,把每一滴水都计算在内。她说:“我们计算水资源已经有一百年了。在我们委员会里,美国一方有水资源会计部门,墨西哥也有类似的部门。我们沿着支流以及格朗德河的沿岸都有计量站。我们每星期都会更新测量数据,根据条约规定,每星期都可以知道在系统中有多少水属于墨西哥,有多少属于美国。”

遇到乾旱时,双方所能得到的水量将等量减少。美国垦务局的伯特·科尔特斯说:“闹旱灾时,每个人的用水量将被等量减少。这是1906年条约的一部份,如果遇到特别严重的乾旱,墨西哥以及美国土地所得到的水资源分配将等量的减少。”

在“边界环境合作委员会”墨西哥部门工作的贡萨洛·布拉沃认为,精准地执行这项工作非常重要,因为边界两侧的穷人通常是受到缺水影响最严重的人。他说:“风险最大的是那些农业用水者,他们大约使用百分之80的可用水,落基山脉的乾旱将影响到墨西哥的灌溉者。另外,1906年的条约规定,美国一方必须让7400万立方米的水流入墨西哥。不过因为乾旱,分配到的水量减少了将近九成,这的确给人民造成很大的影响。” 布拉沃说,由于美国和墨西哥双方在乾旱的情形下会被等量减少水资源,这个问题实际上应该是如何更好地执行、并且更有效益地用水。他说:“重要的是从19世纪后期以来,两国一直在合作使用水资源。正因为如此,我们希望能够减少用水者的损失,也希望能拟定更好的分配水资源计划。”

*计划过程中居民的参与*

虽然严重的乾旱对墨西哥及美国的用水者都将产生不利的后果,但布拉沃认为,关键在于要有一个公开的程序,让各地区有利害关系的人都能成为这个过渡及参与性计划过程的一部份。他说:“墨西哥议会在几年前通过了一项知情权法,这方面有很大的改变。墨西哥过去实行中央集权统治,现在逐步向地方分权和民主发展,并开始给予人民对自己社区发展计划的知情权。美国也有这样的法律,强制所有公共机构把要进行的计划通知所在社区。我们也在墨西哥执行了这样的程序,而且取得了成功。有时候有一千多人参加公开会议,因为人们对这样的会议要求迫切。整个社会都希望对于那些将影响自己社区的计划进行公开的程序及讨论,不论是正面的还是负面的。”

这样的公开程序和听证会产生出什么样的解决方法呢?在遇到乾旱时,越来越多的人去掘井或引取地下水。不过有关各方都认为,地下水因为没有足够的水源补充已经快被用光,而城市仍在不断扩大,沙漠地区不会有更多水资源奇迹般地出现。法律措施必须执行,但由谁来决定哪些人用多少水呢?

得克萨斯州埃尔帕索市位于美国和墨西哥边界,它吸取两国的长处,通过公民在委员会的参与,在寻求有创意的方法保存水资源方面成为楷模。虽然埃尔帕索市过去几十年来发展迅速,但由于居民们自愿节约用水,使该市不需要寻找新的水源。埃尔帕索市还通过各种计划,鼓励人们使用节水技术,例如凡购买省水洗衣机的家庭可以得到200美元的补贴, 改用省电冷气机的人可以得到300美元,使用超低水流马桶可以报销百分之75的费用,用沙漠景致取代草坪的家庭或商店可以得到每平方英尺1美元的补贴。埃尔帕索还免费发放节约用水的淋浴喷头,并提供免费的教育课程及家庭用水核查,给那些想更有效地用水降低开支的家庭和企业。所有这些计划都是由公民参与的委员会策划并执行的。

埃尔帕索水利设施部门的教育协调人阿奈·帕迪利亚说:“我们提供的计划是通过水利设施部门和一个工作委员会的共同合作来实现的。这个委员会由该市居民组成,我们彼此合作了许多年。每年都会有新的计划提交到委员会来。提交之前,我们对其经济效益进行评估,以确保计划对整个社区以及埃尔帕索水利设施部门都是最有益的。我们会比较提交的计划和取得新的水资源这两者的花费。如果提交计划的花费比获得新的水资源更便宜,我们就采纳这一计划。”

美国法律是通过一个指定的公开程序,考虑各方的需求,把用水看做一种可以买卖的财产权,以此影响水资源系统的运作。如果某个城市和政府想取得更多的水资源,必须在公开市场上从已经在使用水资源的农民或当地人那里购买。通过尊重历史沿袭下来的用水权,美国西部地区的居民认识到,水是属于他们的,他们必须尽最大可能保护这一珍贵的资源。

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