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中国时间: 18:37 2016年12月09日星期五

美国国会立法程序


美国国会是美国政府的立法机构,那么美国国会的立法程序有哪些步骤?我们常在新闻里听到的所谓的法案和决议案究竟有什么不同?什么是不具有约束力的决议案?国会常常举行的听证会有什么作用?参众两院如何化解彼此之间对立法草案的分歧?在本星期的国会一周节目里,我们来一起对美国国会的立法程序进行初步的了解与认识。

很多人在收听关于美国国会的报导时提出许多疑问,除了上述问题外,还有“法案在国会得到通过之后接下来要经过哪些程序正式成为美国法律?”趁八月份美国国会休会期间,我们就来回答这些问题。不过美国立法过程十分繁杂,其中有许多细节和议事规则,由于时间关系,我们就不对细节问题进行说明。

*国会成员*

在美国,国会是最高级的立法机构。 美国国会分众议院和参议院两院。

众议院议员有435人,每一名议员代表一个国会选区,任期为两年。众议院里议员的席次是以每一个州的人口依比例计算,比方说加利福尼亚州人口众多,选区也多,所以在众议院里就有53名众议员代表加利福尼亚州;相反的,怀俄明州虽然面积广大,但是人口稀少,所以整个州就算一个国会选区,在众议院里只有一个席位。

不过参议院就不同,不管州的面积和人口多少,每一个州都有两名参议员,所以参议院里总共有100席位,每一名参议员的任期为六年。

*谁提草案*

参议员和众议员被选民选入国会,其主要职责之一就是制定法律。 美国国会的立法程序从拟定立法草案开始。在美国,任何人都可以拟定立法草案,但是任何新立法只有国会议员可以正式在国会里提出。在通常情况下,立法草案是由国会议员和其助理拟定的,这些议员会在其选区竞选期间了解了选民对某些议题的想法,并向选民保证他如果选上将会在国会里提出其选民支持的立法草案。

另外,议员的选民,不管是个人或组织,也可以把拟定的立法草案转交给代表当地选区的议员。与此同时,美国行政部门,包括美国总统和内阁成员等也可以向众议院议长或参议院议长提出立法草案。 这种立法来源叫做“行政沟通”(Executive Communications)。

根据美国宪法,美国总统必须向国会报告“国家现况”,这就是为什么每年总统必须在国会发表国情谘文的原因。总统通常趁这个时候向国会提出法案建议,在国情谘文发表过后,总统会正式把他的立法草案送交给国会有关委员会,委员会主席通常会立刻以原本的形式或修改过的版本向国会提出。

*四种提案*

美国国会议员可以以四种不同的形式提出新立法, 这四种形式包括法案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)。在参议院和众议院里,大部份的立法都是以“法案”的形式提出。比方说,2001年到2002年期间,参众两院提出了8948 项法案和178项联合决议案。在这些法案中,众议院提出了5767项法案和125项联合决议案。

在执行上,“联合决议案”和“法案”两者没有很大的不同,两者都需要经过同样的立法程序,不过对美国宪法的修正案必须以联合决议案的形式提出。这种决议案得到众议院和参议院三分之二多数通过后将直接送到总务管理局局长,让总务管理局局长送交到各州徵求各州批准,不需经过总统批准。联合决议案成为法律的方式和法案相同。

至于共同决议案和简单决议案的处理方式则和法案或联合决议案的方式有所不同。这两种类型的提案通常和制定美国法律无关,而是和两院议事规则、运作和表达两院对事情的看法有关。所以当两院通过这种类型的决议案后,决议案不会递交给总统,要求总统批准。

*共同决议案无约束力*

众议院提出的共同决议案得到全院通过后将由众议院议事员签署后做为记录,参议院通过的共同决议案将交给参议院秘书签署,两院通过的共同决议案都不会递交给总统采取行动。

过去几个月,众议院通过和几个中国相关的决议案,像众议院通过的纪念天安门屠杀事件17周年的第794号共同决议案,谴责中国宗教迫害活动日益加剧的第608号共同决议案等,就是这种类型的决议案。

美国乔治华盛顿大学政治管理学院教授丹尼斯.约翰逊在接受采访时解释说,这种决议案没有任何法律约束力。

约翰逊教授说:“那种类型的决议案,可能会表达国会对一件事情的看法。国会可能会对某个事件表示不同意,不过那只是一个事件,只是说我们不同意一个事件或我们对某个事件表示同意或感激。 没有任何法律约束力。”

在国会开会期间,任何议员都可以提出新的立法。众议院有关单位在收到新的立法后会给这个立法草案一个编号,然后把这个立法提案送交和这个立法有关的委员会(Committee)或小组委员会(Subcommittee),让小组成员对草案进行审议。

*委员会和听证会*

根据国会图书馆的介绍,美国立法过程中最重要的一个步骤可能就是委员会的行动。委员会或委员会小组成员在这个阶段对提出的立法草案进行密集的考虑,仔细研究和辩论,如果立法议题有足够的重要性,委员会会通过举行公共听证会,来了解正反两方对这项立法的意见。

乔治华盛顿大学教授约翰逊说:“国会听证会很重要,国会议员通过听证会对立法进行进一步了解,他们可能在听证会期间对议题进行调查,听证会的专家证人很重要,委员会会邀请支持和反对这项立法的人说明他们的立场。听证会的另外一个目的是吸引媒体注意。当你看到一个明星到国会听证会上作证时,通常是为了增加对这个议题或立法的宣传。”

接下来,委员会小组成员将对这项新的立法投票,来决定对这项立法采取什么行动。委员会成员可以对提出的立法进行修改,委员会成员再投票决定是否赞成这些修改。如果这项立法没有在委员会审议阶段得到批准,这项立法的寿命就在这里结束了。

*从全院表决到两院协调*

得到委员会多数赞成通过的立法将被送到众议院全院,在众议院院会中让全体议员对立法进行审议,辩论和投票。这项立法通过适当议事程序在众议院全院表决后,将送到参议院审议。如果参议院对众议院的立法有修改,这整个修改后的立法必须再送回众议院审议。众议院和参议院有时会在同样一个议题上有不同看法,像最近在美国炒得沸沸扬扬的移民法案问题就是一个例子。

乔治华盛顿大学教授约翰逊说:“ 常常在众议院会有议员就一项议题提出一种立法版本,在参议院有参议员则就同一个议题提出另外一个完全不同的立法版本。以移民问题为例,众议院和参议院在这个问题上就存在许多政治上和实质上的分歧。这是为什么你会看到参众两院就这个议题有不同的版本。

“但是最终,如果两院希望能制定一项新的移民法规,他们必须拟定一个两院统一的版本。参议院和众议院必须对一个完全一样的统一版本进行投票。两院在这个过程中必须做出很多妥协,并解决双方的分歧。”

参议院和众议院通常通过所谓的“会议委员会”(Conference Committee)来解决双方的分歧。约翰逊教授解释说:

“会议委员会是由众议院和参议院的部份成员组成,他们坐下来审查两个不同的版本,双方就分歧进行谈判和妥协,让两院能达成共识。”

*总统签署*

约翰逊教授表示,当会议委员会的成员达成共识后,同一个版本的立法草案将会分别在众议院和参议院表决,如果立法草案在两院都得到通过,这项草案将送交给总统,请总统签署,成为法律。

*影响世界*

那么国会立法通过成为法律后,对美国以外的地方有什么影响呢?约翰逊认为,美国的法律能对美国以外的地区产生很大的影响。

“比方说,以移民问题为例,以前有很长一段时间中国人不能来到美国,在19世纪末期来美国的中国人数不是有配额限制,就是因为国会通过排华法案,无法来到美国。所以国会很有可能会制定法律,对想移民来美国的人或美国和其他国家的关系造成巨大的影响。”

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