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中国时间: 18:36 2016年12月11日星期日

白宫与国会就行政特权问题大较量


最近,美国国会就8名联邦检察官被解职事件展开调查,传召了一些现任及前白宫官员。这些官员以“行政特权”为由回避回答有些问题或者乾脆拒绝国会的传召。

*行政特权具有法律依据*

所谓行政特权是指美国总统以及政府行政部门的官员有权不向立法和司法部门以及公众公布他们认为涉及国家机密的信息和谈话。那么,行政特权的概念是怎么来的呢?

芝加哥大学法学院教授卡斯.桑施泰因(Cass R. Sunstein)介绍了行政特权的法律依据。他说:“行政特权的概念出自美国宪法第2条第1款。该条款指出,行政权力赋予美利坚合众国总统。美国总统长久以来提出,为了履行总统的职责,他们有必要对某些谈话保密,比如说,如果他和国防部长就国家安全问题谈话,就需要确保谈话内容不会刊登在转天的报纸上。因此,行政特权能够确保总统的幕僚直言不讳地提出建议,也可以使总统开诚布公地与他们交谈。”

首都华盛顿的律师李.凯西(Lee Casey)在里根总统任期内曾经在美国司法部工作过。他指出,实际上,美国宪法本身并没有提到行政特权,这个权利是由美国法庭后来确立的。

李.凯西律师说:“联邦最高法院裁决说,总统作为一个与其它政府部门平起平坐的独立部门,有权对幕僚提供的建议和文件加以保密。行政特权使人们可以放心、坦率地和总统谈话,而无须担心自己在给总统提出建议后,谈话内容会被刊登在报纸上。因此,行政特权可以确保总统最大限度地得到幕僚的真实建议。”

*乔治.华盛顿首次行使行政特权*

乔治.华盛顿大学法学院教授乔纳森.特利(Jonathan Turley)指出,自从美国建国初期以来,美国总统就开始以某种方式行使行政特权。他说:“第一任总统乔治.华盛顿就曾拒绝把某些材料交给第一届国会。但是,我们今天所说的行政特权主要是在1974年涉及尼克松总统的案子中确立的。在那个案子中,联邦最高法院在裁决书中非常详尽地阐述了维护行政特权以及对行政特权加以限制的必要性。”

美国第一任总统乔治.华盛顿是第一位行使行政特权的总统。1790年代,美国和英国签署了一项具有争议的协议。很多美国人认为,这个协议不符合美国的国家利益,很多议员也对这一协议的签署非常不满,他们要求政府公布谈判内容。但是,华盛顿总统称,谈判是行政部门的事,他有权对其中的内容保密。

*历任总统启用行政特权*

克林顿任期内,1999年,美国国会也曾要求白宫提供有关赦免卷入在美国从事爆炸事件的波多黎哥人的文件,但是,克林顿总统以行政特权为由拒绝交出这批文件。不过,总统们在行使行政特权时并不是每次都得心应手的。1970年代,尼克松行使行政特权不仅没有得到法庭的认可,反而因“水门事件”丢了官。

虽然美国宪法并没有提到行政特权,但是美国法庭裁决说,这个权利隐含在美国宪法的分权制衡原则里。美国总统自己也表示,为了更好地履行总统的职责,他们需要幕僚直率地提出建议,而不必担心会因讲话内容而受到国会的传召。不过,美国法庭也指出,行政特权并不是绝对的。

*行政特权并不是绝对的*

1972年,尼克松当选美国总统后,“水门事件”曝光,国会针对尼克松和其助手在竞选连任中掩盖真相的指控展开调查,并要求尼克松交出有关录音和材料。但是,尼克松以行政特权为由拒绝交出这些材料。他指出,为了确保国家利益,他有权不向政府其它部门透露行政部门内部的保密通讯。

1974年7月24号,美国联邦最高法院裁决说,无论是美国宪法三权分立的原则,还是高层官员通讯保密的需要,都不能确保总统的行政特权是绝对的和无条件的。法庭承认总统在军事和外交等有限的领域具有行政特权,但是在司法的公正性方面,法庭指出,法律程序的基本要求具有优先权,因此,总统必须服从法庭的命令交出有关录音和材料。尼克松不得不服从法庭的判决,并在1974年辞去总统职位。

当年代表司法部一方在联邦最高法院起诉尼克松的 (Philip Allen Lacovara)指出,行政特权只有在涉及战争计划,军队调遣,武器设计等重大国家安全问题时才应该受到保护,因此行政特权不是绝对的。

拉科瓦拉律师说:“在美国起诉尼克松一案中,联邦最高法院裁决说,确定总统和他的高级助手是否讨论过阻碍司法、怂恿作伪证,贿赂证人等犯罪活动是出于令人信服的公众利益,这比总统要求对白宫通讯保密的一般利益更重要。”

芝加哥大学法学院教授卡斯.桑施泰因分析了尼克松总统一案的判决。他说,尼克松在这个案子中既胜诉,也败诉了,胜诉是因为法庭确立了行政特权的合法性,败诉是因为法庭的裁决同时指出,这一特权不是绝对的。

桑施泰因教授说:“联邦最高法院的裁决确定了行政特权的合法性。裁决指出,无论是法庭,还是国会,都不能随心所欲地得到总统的谈话。假设布什总统和国务卿就北韩问题谈话,谈话内容就不能因某家报社感兴趣而在第二天见诸报端。联邦最高法院同时裁决说,行政特权不是绝对的,它是一个受制约的权利,也就是说,只有在绝对必要的情况下,公众、国会或法庭才能得到总统的谈话内容。”

乔治.华盛顿大学法学院教授乔纳森.特利进一步解释了法庭判决的意义。他说:“联邦最高法院的裁决是说,总统可以扣留某些信息而不交给国会或法庭。但是,这个权利需要加以平衡,因为行政特权不是一个绝对的权利。如果国会有令人信服的理由要求总统公布某些信息,那么总统就失去了这个特权。比如说,国会为调查刑事犯罪而提出这个要求时,总统就必须交出有关信息。”

*布什政府行使特权引发争议*

2007年初,美国国会对8名联邦检察官在2006年被解职一事提出质询。美国司法部解释说,这些检察官是因为工作表现不佳而被解职的,当然,这个安排得到了白宫的批准。之后,包括司法部长在内的美国司法部高层官员纷纷被传召到国会作证,他们被要求提供有关材料,并对这些检察官解职的原因作出解释。

国会在进一步的调查中,还要求查阅白宫的有关文件,同时传召白宫高层官员到国会作证,这些官员包括前白宫法律顾问迈尔斯,白宫办公厅主任伯尔顿以及前白宫政治主任泰勒。泰勒虽然应国会传召出席了作证,但是对于很多问题都加以回避。迈尔斯和伯尔顿乾脆拒绝出席。

白宫方面指出,白宫官员有行政特权,而且国会的调查到迄今为止没有找到任何刑事犯罪的证据,因此他们可以不回应国会的问询。之后,国会众议院司法委员会发出“藐视国会传票”。不过,这还需要众议院全体议员投票通过后才能生效。

*国会和总统谁有理?*

芝加哥大学法学院教授卡斯.桑施泰因指出,无论是布什总统,还是民主党控制的国会,双方在这个问题上似乎都有理。从布什总统一方来说,他提出有关联邦检察官被解职的内部谈话内容不能上交国会是有道理的。但是,他试图扩大总统行政特权的做法,的确使很多人不安。

另一方面,国会因为担心这个事件中有不正当行为而要求得到有关谈话内容似乎也说得过去。卡斯.桑施泰因教授认为,如果布什总统坚持不公布有关谈话内容,而国会又继续施加压力的话,双方很有可能诉诸法庭来解决这场争执。

*民主政体会合理解决国会总统对峙*

首都华盛顿的律师李.凯西指出,在美国历史上,一旦国会和总统发生对峙,双方都不希望出现对他们不利的判决先例。

他说:“很多时候,双方先走到极限,然后再各自后退,并达成某种妥协。最后结果往往是,国会得到了所需要的材料和作证,总统也避免了把有关内容公布于众。这种情况这次同样有可能发生。但是,从历史上看,很难说究竟哪一方占上风,有的时候是总统赢,有的时是国会赢,这些问题一般都可以通过美国的政治体制得到解决。”

李.凯西律师相信,一旦法庭作出最后的判决,无论是哪个部门,都会遵守,这是美国法律制度中的优势所在。他说:“国会和行政部门,国会和总统之间经常就哪些内容可以公开,哪些内容不可以公开发生争执。我觉得,这体现了我们体制的优势,在这里,政府两大部门互不相让,一方进攻,另一方就会反击,最后有可能诉诸法庭上。一旦法庭作出裁决,无论是国会,还是总统,他们都会遵守法庭的裁决。”

*任何政府部门都无绝对权力*

芝加哥大学法学院教授卡斯.桑施泰因指出,美国的政治体制相互制衡。任何一个政府部门都没有绝对的权力。桑施泰因还指出,行政特权适用范围的不确定性,使得公众可以更容易通过民主手段了解某一事件的真相。

桑施泰因教授说:“虽然我们有意见分歧,甚至有争执,但无论是国会,还是总统,都没有最后的决定权。权力一般是分散在各个部门的。美国宪法到现在已经200多年了,我们仍有很多问题没有解答。行政特权应如何定义,适用范围有多大,法庭至今没有定论。这为通过民主手段向总统施加压力留下了一定的回旋余地。比如说,假如总统的确是在掩盖某一事件的真相,公众就可以要求他公开有关内容。”


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