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中国时间: 05:00 2016年12月05日星期一

听众信箱:联邦预算以及政府关闭


奥巴马政府送到国会的2012年预算申请

奥巴马政府送到国会的2012年预算申请

美国民主共和两党目前在2011年联邦财年预算问题上争执不下,媒体纷纷提到政府关门的可能性。另外,按照奥巴马政府2月提出2012财年的预算案,美国之音中文部将裁员过半。有网友想了解美国联邦政府的预算审定过程。下面我们就谈谈美国联邦预算的程序。

*财政年度与预算申请*

首先说说“财政年度”(fiscal year)的概念。财政年度和自然年不同。美国联邦政府的财年从前一年的10月1日开始,到当年的9月30日结束。比如,2011年10月1日是2012财年的开始。

行政当局要为各部门的运作经费提前制定预算,并提交国会批准。通常在每年2月的第一个星期一,行政当局要向国会提交下一个财年的预算申请(budget request)。

总统的预算要求包括各部门的开支和收入计划,各部门还要提供详细证据交给国会审议。协调预算要求的是行政当局的管理与预算办公室。

*两大类政府开支*

政府开支分为“强制性开支”(mandatory spending)和“可自由支配开支”(discretionary spending)两大类。所谓强制性开支是依法每年必须拨出一定数目的钱,主要是社会保障(Social Security)、联邦医疗保险(Medicare)等社会福利项目。这些钱法律有硬性规定,不掏不行,除非有重大改革,否则这类支出没有什么讨论余地。

联邦政府开支有近60%都是这种法定支出。剩下的大约三分之一才是“可自由支配开支”,由政府酌情处理是否掏钱以及掏多少钱。政府各机构的经费包括国防开支就属于这类开支。美国之音的经费也属于这类权宜性支出。政府各部门及各项目每年都需要经费,具体的预算之争都集中在这部分。

*预算决议、授权法案、拨款法案*

行政当局提交预算申请之后,接下来就是国会审议预算案了。按照1974年通过的《国会预算法》,国会将通过“预算决议”(budget resolution),为拨款制定基本蓝图。起草预算决议的分别是众议院和参议院的预算委员会。两个委员会将把起草完毕的预算决议在4月初分别付交各自的全院表决。两院版本如有不同,须通过协商会议进行协调。

国会审议预算的第二个阶段是写“授权法案”(authorization act)。授权法批准为某具体项目拨发款项。比如,参众两院的军事委员会负责审议军事开支。有了授权,国会就可以立项拨款了。有的授权可能有期限,甚至只涵盖一年,需要逐年授权。而有的授权是永久性的。比如国会就在2010年通过法律并由总统签署,把自由亚洲广播电台的授权永久化了。

授权只相当于立了个合法户头,钱还没有拨发到位。接下来的步骤是写“拨款法案”(appropriation act)。参议院和众议院都有拨款委员会,委员会下还设立分管不同领域的各个小组委员会。行政当局虽然提出了自己的预算要求,但是国会议员并没有义务照单全收。事实上,不仅白宫和国会可能会有分歧,国会两党以及不同利益团体总是会为某些项目的存废增减而激烈争论。所以,白宫提交的预算申请远非定案。

小组委员会把拨款法案写好后,交给拨款委员会审议,过了关之后再付诸全院表决。参众两院通过的预算案哪怕略有不同,两院也要派代表参加协商委员会,把版本统一。在协商期间,预算案还可能会有重大改动。

*正式预算案与持续决议*

两院通过了一致的版本之后,预算案便递交总统签字。如果总统否决,国会就要重审,或者以三分之二多数推翻否决,或者修改法案以赢得总统同意。总统一旦签字,预算案就正式生效了。

如果白宫和国会以及国会内部两党相争不下,到了10月1日的财年开始日,预算还通不过,联邦政府可就“无米下炊”了。国会一般会通过“持续决议”(continuing resolution),按照当前的开支水准暂时维持政府运转,直到正式预算案通过为止。如果达不成持续决议,或者协议到期后没有延续,而正式的预算案迟迟无法达成,那就要出现政府关门的情景了。
华盛顿的史密森尼城堡。如政府关闭,国家公园和国立博物馆都要关门。

华盛顿的史密森尼城堡。如政府关闭,国家公园和国立博物馆都要关门。

*预算危机与政府关闭*

最近一次的美国政府关闭还是在1995年。当时,民主党籍的总统克林顿否决了国会交给他的预算案,而众议院议长金里奇领导的共和党议员拒绝修改。到了10月1日新财年开始时,双方还在僵持。临时维持政府运转的协议在11月13日午夜到期,双方仍不松动。从14日到19日,大多数政府部门陷入停顿。一项持续决议使政府恢复办公,但是决议到期后,双方还是针锋相对,于是联邦政府在12月16日到1996年1月6日期间再度关闭。

政府关闭期间,国防等“必要”(essential)部门将维持运作,社保等福利支票将继续寄出,但是新的福利申请暂停受理。护照、签证审批停办。国家公园和国立博物馆关门。“非必要”(non-essential)的联邦雇员和合同工停薪放假。政府关闭期间,民间生意比如国家公园附近的旅店、礼品店和餐馆也将受损。

国会目前还无暇审议奥巴马政府提交的2012年财年的预算申请,因为两党直到此刻还在激烈争论2011财年的预算。双方立场差距甚大,而且都摆出坚守不退的架式。维持政府运转的持续决议眼看在3月4日到期,政府关闭的可能性越来越大。

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