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缅甸与东盟:政治联姻


东盟秘书长素林(左)在仰光会晤缅甸民主派领袖昂山素季后联合举行记者会(2012年2月22日)

东盟秘书长素林(左)在仰光会晤缅甸民主派领袖昂山素季后联合举行记者会(2012年2月22日)

2012年2月,东南亚国家联盟秘书长素林访问缅甸,他不仅会晤了缅甸总统登盛,还首次与民主派领袖昂山素季会面。这位东盟负责人对媒体表示,国际社会正在关注缅甸的改革是否能持续下去。

从东盟允许缅甸1997年入会之后到缅甸政治坚冰2011年出现松动之前的10多年间,这个组织在帮助缅甸摆脱被垢病的政治体制问题上所起的作用一直备受争议。而缅甸军政府也被称试图将东盟成员国的名分套现为手中实惠,用以巩固和强化独裁军政府的统治。不过,和力挺缅甸军政府的中国相比,一些东盟国家近年来公开在人权和民主问题上向缅甸当局施加了压力。

总部设在泰国的缅甸流亡媒体《伊洛瓦底江杂志》的编辑昂绍在研究报告“缅甸民主化面临的挑战”中说,东南亚国家联盟对于吸纳缅甸加盟的态度从上个世纪60年代成立之初的“短期兴趣”,到70年代和80年代的“兴趣索然”,最后转变为90年代的“建设性接触”。

而东盟中的老牌成员泰国则因为与缅甸割不断的悠关利益而在缅甸入盟问题上充份展示出了“建设性”。

*东盟缅甸“初恋”失败*

东南亚国家联盟( ASEAN,台湾译“东南亚国家协会”)的前身是由马来西亚、菲律宾和泰国三个国家1961年7月31日在曼谷成立的东南亚联盟(ASA)。1967年8月8日,印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾四国外长和马来西亚副总理在曼谷举行会议,发表了《曼谷宣言》,正式宣告东盟成立。

此后,1984年文莱加入,1995年越南加入,1997年老挝和缅甸加入,1999年柬埔寨加入。东盟由最初成立时的五个成员国扩大到十个成员国。

缅甸流亡媒体《伊洛瓦底江杂志》的编辑昂绍指出:“缅甸近距离的地理位置、文化的相似性和可比的安全环境都让东盟的创始人有意拉上它,因为缅甸也面对共产党反叛活动并且遭遇超级大国干预等问题。”

不过,当时的缅甸却对东盟的“落花有意”没有热情。知名媒体人、泰国《国家报》编辑钟嘉滨说:“仰光当时说,它不要加入东盟,因为这个组织被认为是一个没有立场的帝国主义机构。”

面对缅甸的“流水无情”,加上需要处理组织成员国之间的内部矛盾,东盟对缅甸的“情义”仅止于一朝春水花落去的意境。

*分飞劳燕各行其事*

东盟与缅甸经过初期的擦肩而过之后,在接下来20年中便是劳燕分飞后的自扫门前雪。前者关注于解决和协调内部问题,没有多做“表面文章”,仅仅召开三次峰会;后者则在奈温政府统治下进一步退入孤立的锁国状态,直到国家经济因为不堪重负而崩盘。

军人统治者吴奈温将军为这段时期缅甸政治舞台上的关键人物。1962年3月2日,由于不满吴努领导的民选文官政府对少数民族自治要求作出让步,奈温发动政变上台,自任缅甸联邦革命委员会主席、政府部长会议主席(总理)兼国防部长和国防军总参谋长,开始长期执政。

1962年到1988年长期统治缅甸的奈温将军

1962年到1988年长期统治缅甸的奈温将军


1963年2月,奈温正式宣布实行国有化政策;10月,联邦革命委员会颁布企业国有化法令,规定政府无需经过法律程序而有权将任何私营企业收归国有,并在当年对私营银行、大米贸易、石油和木材加工实行国有化。1964年,经销商和百货商店也被国有化。在1963年到1965年间的两年中,被国有化的工厂、商店和银行多达15,000多家,其中很多被冠以“人民”的称号。

国有化运动打乱了缅甸的生产和流通渠道,国民经济因此陷入混乱。截至1987年,原本在东南亚比较富庶的缅甸被联合国列为最不发达的国家之一。这一年,国民经济增长率与过去两个四年相比降至最低,人均GDP仅为197美元,仅高于孟加拉国和埃塞俄比亚。1981年到1986年,缅甸出口下跌26%,次年进一步下挫,最终致使奈温政府倒台。1988年7月23 日,货币改革激起民怨的奈温宣布辞职,退出他控制了26年的缅甸政坛。

至此,在奈温式的社会主义道路上走入死胡同的缅甸激不起东盟经济神经上的兴奋点。美国伍德罗·威尔逊国际学者中心的东南亚问题专家马文·奥特曾这样描述说:“东盟70年代和80年代已经成为一个志趣相投国家侧重经济高速发展而且关系密切的俱乐部。缅甸则是游移在外,不合时宜而且越来越格格不入。此时,与缅甸共享2,100英哩边境的泰国才与它存在切割不开的悠关利益。”

*全球地缘突变 东南亚风水改向*

随着八、九十年代之交共产主义理念的死亡和全球贸易增加以及地区经济的崛起,世界许多领导人都不得不对政策进行重新评估。地区风格浓烈的东南亚也因此处于格局变化中,这包括地区安全秩序的改变和东盟组织的政治和经济地位所遇到的挑战等。

来自莫斯科和北京的“北风”吹到东南亚的热带天空。苏联政治风云变幻促使越南1989年9月从柬埔寨撤军,结束对它的占领,也结束了东盟与中国在柬埔寨问题上的反越合作。与此同时,在美国随着越战结束而逐渐减少对东南亚地区影响的同时,中国对这一地区的势力扩大,由此带来的挑战显得更加突出和迫在眉睫。中国1992年2月通过重申南中国海主权的法律加固了东盟的疑虑。东盟的数个成员国也对斯普拉特利群岛(南沙群岛)提出全部或部分主权要求。这片海域据信蕴藏着丰富的石油和天然气资源。

对于东盟而言,向缅甸打开组织的大门意味着地区版图的拓展以及对自身安全、经济和政治地位的加码。东盟对军人统治下的缅甸的需求顺理成章化身为“建设性接触”。此时,缅甸国内政局也推动着军政府“靠拢组织”。

1988年8月爆发的大规模要求民主的抗议活动起因于民众反对导致成百上千万百姓的积蓄化为乌有的货币强制贬值。军政府当年9月进行镇压,造成大约3000人丧生。缅甸政府因此意识到,寻求外部协助对于维持国内稳定至关重要。日本冲绳梅奥大学国际问题研究院唐纳德·赛金斯教授说,“缅甸1988年后实施的经济开放政策基本应该从政治角度来理解 -- 这是一个为军方效力和建立更强有力政府的机制 。”

东盟内部更对缅甸打着各自的“小算盘”。除了泰国这个不言而喻的“盟友”之外,许多其它国家也有所图谋。对于马来西亚和印度尼西亚来说,穆斯林教徒在缅甸这个佛教国家的处境至关重要;而对人权兴趣索然的新加坡最有兴趣的是缅甸的外国投资政策。新加坡希望通过支持缅甸加盟来影响缅甸的经济政策,从而在获得缅甸的资源和军火市场上夺得先机。

*接触牌打出东盟缅甸前情*

尽管唇齿相依的缅、泰两国为历史宿敌,但是泰国不愿意为历史过节而牺牲现实的经济和政治实用主义,所以“建设性接触”由泰国提出便顺理成章。事实上,这个说法由泰国外长阿沙·沙拉信1991年提出。而泰国总理差猜前一年已经定位了泰国东南亚政策的新航线,即“变战场为市场”,定下了“和气生财”的基调。

缅甸流亡媒体《伊洛瓦底江杂志》编辑昂绍说,“建设性接触”的基本原理“在于与缅甸接触并且建立起关系,而不是忽视和孤立它”。具体说来,东盟各国希望通过“建设性接触这一政策来实现各自追求的经济、安全和政治利益。

首先,泰国的最新攻略证明具有“立竿见影”的效果。它一年后开始收获来自“市场”的丰硕果实,包括得到缅甸在森林和矿藏等天然资源的开发协议。

其次,东盟各国与缅甸之间的关系继续热络。东盟国家口径一致地表示:“我们要用亚洲国家方式来促使缅甸向民主化方向发展。”新加坡总理吴作栋表示,“孤立缅甸的政策不会有任何结果。”此后,泰国总理班汉、印尼总统苏哈托等东盟主要国家领导人也先后访问缅甸,支持它加入东盟。

再次,为了在外交上努力向东盟靠拢,缅甸军政府高层领导人也频繁出访东盟国家。只要是东盟的重要会议,缅甸政府定是有情必到。1994 年5月,缅甸派代表参加了在马尼拉举行的东南亚10国非正式会议,签署了《建立东南亚10国共同体设想的声明》,表示要为建立大东盟而努力。1994年7月,东道国泰国的外长普拉松邀请缅甸外长翁觉以贵宾身份出席在曼谷举行的第27届东盟外长年会。这是缅甸第一次参加东盟部长级会议。

同年9月21日,文莱与缅甸正式建交。1995年7月,缅甸再次以贵宾身份出席了在文莱举行的第28届东盟外长年会,签署了《友好合作协议》并申请成为东盟观察员国。同年12月,缅甸国家恢复法律与秩序委员会主席丹瑞参加了在泰国曼谷举行的东南亚10国首脑非正式会议,并签署了《东南亚无核区协议》。1996年7 月,在印尼雅加达举行的东盟第29届外长年会上,缅甸被批准为东盟观察员国出月,缅甸正式向东盟递交了申请加入东盟的书面报告,并被东盟受理;11月,丹瑞应尼总统苏哈托
的邀请,出席在雅加达举行的东南亚10国非正式首脑会议。会议决定将同时接纳缅、柬、老为东盟正式成员国。1997年5月31日,在马来西亚吉隆坡举行的东盟外长特别会议同意缅、柬、老在7月的第30届东盟外长会议上入盟。

在这一阶段,缅甸与东盟的经贸合作也日趋兴旺,尤其东盟各国对缅甸的投资大幅度增加。到1997 年8月,东盟对缅甸投资占缅甸吸引外资总额的49%,其中新加坡、泰国和马来西亚分别以12.238亿美元、11.328亿美元和5.242亿美元在所有对缅投资国中列第2、3、5位。从双边贸易额来看,在1996至1997的财政年度,新加坡超过日本,成为缅甸最大的贸易伙伴;泰国超过中国,成为缅甸的第三大贸易伙伴;缅甸与东南亚国家的贸易额占缅甸该年度对外贸易总额的41%。

*东盟对西方“打太极”缅甸如愿*

东盟各国一边“亲热”缅甸,一边与在民主和人权问题上对缅甸“揪住不放”的西方世界“打太极”。

1991年5月在卢森堡举行的会议上,当时的欧共体基于缅甸政府对政治反对派全国民主联盟的镇压而寻求东盟对缅甸形势的评估。东盟把这个问题交给了和缅甸关系最近的泰国。

两个月之后,同样的问题由在马来西亚出席东盟外长及其对话伙伴会议的西方外交家再度向东盟提出。泰国外长阿沙·沙拉信就是此时首先使用“建设性接触”这一说法。

1993年7月,“东盟地区论坛”成立。同年在新加坡举行的会议上,东盟和西方达成共识,即在缅甸问题上“保持意见分歧”。

东盟曼谷峰会期间示威者上街抗议东盟接纳缅甸(1995年12月15日)

东盟曼谷峰会期间示威者上街抗议东盟接纳缅甸(1995年12月15日)

1995年,缅甸做出姿态明确表达加入东盟的意愿,包括同意遵守东盟的“友好与合作条约”。就在东盟于文莱举行会议之前,缅甸军政府释放了被软禁六年的昂山素季,解除了西方在这个问题上的疑虑。同年稍后,在曼谷举行的东盟第5届峰会上,东盟组织的未来成员缅甸、柬埔寨和老挝纷纷到会与东盟未来的合作伙伴会面,东盟10国开始成形。

1997年7月23日,缅甸正式成为东盟的第九个成员。

新加坡东南亚研究所的泰国问题专家巴温博士指出,“建设性接触旨在帮助缅甸较快转向那种得到国际社会认可的行为准则......建设性接触政策的实施实际上暗示东盟准备接受缅甸加入。”

*西风之下 东盟变脸批缅甸*

天有不测风云。就在缅甸加入东盟之时,由泰国铢崩盘引发东南亚其它货币遭抛售造成的东南亚金融风暴爆发,这导致东盟曾经风光的经济优势在风雨中飘摇,也让它在缅甸政治问题上的“绥靖”立场地盘渐失。尽管当时出台的“阴谋论”指西方为惩罚东盟接纳缅甸而导演了这场风暴,但是东盟各成员国不得不“为五斗米而折腰”,在缅甸民主和人权问题上响应西方的呼吁。

金融危机爆发期间,东盟普遍认为接纳缅甸为成员国影响了东盟与美国、欧盟的关系。为了获得西方国家的经济援助,此时脆弱的东盟对于西方对缅甸民主、人权的批评不再反驳,泰国和菲律宾等国还称要对与缅甸进行“建设性接触”的外交政策重新评价和审定,呼吁缅甸军政府与昂山素季进行对话。甚至缅甸的“铁哥儿们”泰国也要求东盟对缅进行集体干预。

在1997年7月的东盟地区论坛会议上,对于美国代表对缅甸的指责,东盟成员国因为考虑到欧美的援助而没有一个愿意再为缅甸辩护,与往年形成了鲜明对比。1998年3月,马来西亚总理马哈蒂尔访问缅甸时更是明确表示:“你们必须明白,欧洲对我们很重要”。 自由缅甸支持者在菲律宾外交部前讽刺东盟接纳缅甸军人统治者(1997年7月23日)

自由缅甸支持者在菲律宾外交部前讽刺东盟接纳缅甸军人统治者(1997年7月23日)



由于泰、菲等东盟成员国认为“建设性接触”政策无论对缅甸还是东盟均无益可言,尤其是东盟受损更大,因此,在1997 年7月召开的东盟外长年会上,泰国提出了实施“建设性干预”的两项具体建议,其中一项即为东盟对缅甸进行集体干预,督促缅政府与民主派对话,以“避免缅甸政局的恶化和危及泰国及东盟其它国家的安全”,以及影响西方对东盟的经济援助。

此后,菲、泰两国多次批评对缅民主和人权状况。菲律宾前总统拉莫斯 1997年访问缅甸时,呼吁缅政府改善国内民主状况,尽快与缅甸全民联领导人昂山素季对话,他甚至想与昂山素季单独会晤。1998年,缅甸领导人丹瑞将军回访菲律宾时,遭到了菲律宾人权活动者的抗议,菲政府还再次要求缅甸政府与昂山素季谈判。

1998年7月,菲律宾和泰国两国外长公开批评缅甸当局侵犯人权。同年8月10日,菲律宾、泰国、马来西亚等国政府又强烈抗议缅甸军政府8月9日拘捕18名外国民运人士(其中包括来自印尼、泰国、马来西亚和菲律宾的11人),菲律宾参议院议长奥普勒甚至建议东盟制裁缅甸,最严重的制裁是取消缅甸的东盟成员国资格;泰国则准备采取严厉的措施对付非法越境的缅甸公民,以示报复。

必须提到的是, 缅甸与利益悠关者泰国的关系此时进入紧张时期。1998年1月底,缅泰双方为泰国麦束与缅甸妙瓦底之间界河中两个小岛的主权问题几乎点发生武装冲突;此外,泰国长期允许缅甸的“民主力量”和少数民族武装以泰国为基地从事反对缅甸政府的活动;1999年10月l日,5名缅甸流亡学生持枪冲进缅驻泰使馆,劫持了89名人质。泰国政府经与袭击者谈判,在枪手释放人质的情况下将这5名学生护送到缅甸境内,却没有对他们进行逮捕并送交缅甸政府。这些事件导致缅甸封锁了泰缅边境,停止了边贸。两国都在边境地区大规模增兵。在另一方面,已经和缅甸政府和解的“民主克伦佛教军”多次越界攻击在泰国境内的克伦族难民营,打死打伤多名泰国村民,并且抓走泰国士兵。而且,缅、泰之间长期存在渔业纠纷。

长期实行威权统治的印尼一直不同意批评缅甸,但在金融危机的冲击下,独裁治国32年之久的总统苏哈托下台、国内经济形势急剧恶化,印尼此时已经是自身不保了。

总之,缅甸入盟后可谓处处不顺,与“老友”磨擦、翻脸,在民主和人权问题被东盟“挤兑”。它尤其不满东盟的“变脸”,声称缅甸很荣幸成为东盟一员,但绝不接受来自成员国的批评。为此,缅甸军政府曾说:“菲律宾和泰国等国家对人权的态度和西方国家类似,在人权和民主问题上的分歧可能造成东盟成员国的分裂。”

*经济指挥棒玩转政治舞台*

从经济层面看,缅甸早在1988年镇压了“民主之夏”后于当年11月颁布了《外国投资法》,开始实施给外国投资松绑政策,包括泰国、新加坡和印尼在内的东盟成员国开始注资缅甸以获取包括木材、宝石和海外石油开采权等。

但是,缅甸希望依靠东盟投资发展经济的理想还没有来得及实现,一场金融风暴已经弱化了东盟在国际上的地位。因此,如果计算经济利益回报的话,缅甸可以说是落了空。不过,它在政治和外交方面却颇有“作为”。早在正式入盟之前的1997年6月,缅政府成立了由恢委会第一秘书钦纽中将任主席、所有政府部门参加的“缅甸与东盟关系委员会”,以协调缅甸与东盟的各项交往。1997年12月,国家恢复法律和秩序委员会主席兼政府总理丹瑞大将首次出席东盟首脑非正式年会时,与东盟各国签署了《加速东盟政治经济一体化》和《建立东盟基金》两个协定。1998年5月,缅甸作为东道国在仰光承办了东盟国家财政部长会议,这是东盟部长级会议首次在缅甸举行。1999年5月到8月期间,缅甸先后举办了第十三届东盟国家劳工部长会议、第56届东盟商会会议、东盟打击跨国犯罪第二次部长级会议和第十届东盟旅游会议。

缅甸加入东盟后,与成员国之间的高层互访比过去增多。1997 年10月,菲律宾总统拉莫斯访缅,这是缅甸加入东盟后第一位来访的东盟国家领导人。1998年2月17日到19日,缅甸军政府领导人丹瑞大将应邀访问菲律宾;3月2日,马来西亚总理马哈蒂尔率领包括外长阿都拉在内的46人代表团访问缅甸。双方签署了互免签证和避免双重课税协定;3 月24日,新加坡总理吴作栋再度访缅;4月25-28日,丹瑞首次访问文莱;5月4日,和发委副主席貌埃上将率缅军高级代表团访问越南;5月8日,东盟秘书长应邀访缅;6月23日,越南外长阮孟琴访缅,并举行了“缅越合作联合委员会”第三次会议,双方签署了《鼓励和保护投资协定》、《避免双重征税协定》和《银行协定》。1999年2月,缅甸外长吴温昂先后出访文莱、新加坡、泰国、印尼;3月,丹瑞访问泰国;同月,钦纽访问了老挝;8月,泰国外长素林访问缅甸。

不过,尽管缅甸加入东盟后在经济上试图走开放之路,同时也频繁活跃在东盟的外交舞台上,但是其国内政治依然是“外甥打灯笼--照旧”,维持着压制政治异己、实施军人统治的体系。2010年11月7日,缅甸在军政府控制下举行了选举、昂山素季当时仍被软禁,她的全国民主联盟没有参选,军队支持的政党不出意外的获胜。2011年2月4日,卸下军装的登盛被议会宣布为新一届总统,缅甸有了名义上的文官政府。随后,缅甸政治春天突然降临,国家迅速走上对内民主对外开放的道路。

姑且不论是东盟“建设性接触”的功劳,抑或是国际潮流的势不可挡,此间,政治“多米诺”的松动、美国国务卿2011年12月初进行的56年以来的对缅首访,都显示缅甸似乎正在与国际“接轨”。

*东盟轮值主席国 缅甸终成“正果”?*

根据东盟规定,所有成员国会按照英文字母顺序轮流担任轮值主席国。缅甸1997年加入东盟之后,还没有担任过轮值主席国。它本应该在2006年出任轮值主席国,但是很难想象东盟由国际声名狼籍的缅甸军人统治者来挂帅。缅甸以没有做好准备为由,主动宣布放弃出任轮值主席国。

印尼总统苏西洛.尢多约诺(右)欢迎缅甸总统登盛到访(2011年5月5日)

印尼总统苏西洛.尢多约诺(右)欢迎缅甸总统登盛到访(2011年5月5日)

2011年,有了文官政府后的缅甸开始在国际上寻求“正果”。在这年5月的东盟峰会上,缅甸提出担任主席国的要求,这比原定顺序提前两年。而原定2014年担任主席国的老挝答应与它对调排序。

2011年11月17日在印尼巴厘岛举行的东盟峰会经过讨论之后,决定批准缅甸的要求。当天下午,印尼外长马蒂在新闻发布会上宣布,出席东盟峰会的各国首脑一致同意批准缅甸成为2014年东盟轮值主席国。马蒂表示,缅甸从2011年以来开启了对内和解、对外开放的政治进程;东盟将2014年的轮值主席国交给缅甸,标志着缅甸改革开放政策获得了实质成果;这同时也意味着缅甸将以东盟2014年轮值主席国身份主持当年东盟峰会及东亚系列峰会。

缅甸总统登盛也出席了那次东盟峰会,不少媒体突出报道了东道主国印尼总统苏西洛.尢多约诺与登盛握手的照片。这也是登盛上台8个月来第一次作为国家元首在重要国际场合亮相。

缅甸文官政府登台并开始多党选举、东盟再次认可、美欧纷纷鼓励,国际投资商开始住进仰光的酒店,这一切是否都证明缅甸这根东盟昔日的“肉中刺”正在变身为国际市场上的“香饽饽”呢?

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