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中国时间: 06:01 2016年10月01日星期六

韩连潮:正确对待南海仲裁裁决


菲律宾船员向中国海巡船摆出姿势(资料照片)

菲律宾船员向中国海巡船摆出姿势(资料照片)

编者按:这是美国哈德逊研究所客座研究员韩连潮为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA

持续三年的南海仲裁案终于以菲律宾胜出在海牙落幕。

由5名国际顶尖海洋法专家组成的仲裁庭在以下五个方面做出一致裁决:

1.裁定北京在其所主张“九段线”海域内的资源并不具有历史性权利;

2.裁定争议地区中所有岛礁均为岩礁或低潮高地,不产生专属经济区和大陆架;

3.裁定中方在争议地区干扰菲方捕鱼及石油开采活动、填海造岛活动、未能阻止中国渔民捕渔等行为为非法;

4.裁定中方大规模填海造岛破坏了海洋环境,违反了条约义务;

5.裁定中方在菲方启动仲裁后的行为加剧了争端。

上述最终裁决,几乎完全同意菲律宾提出的各项诉求的立场,超出了许多专家的估计,使南海仲裁成为一个里程碑式的案例。

公平而论,仲裁庭是依据国际法,以及相关程序,公正地就菲律宾提交的诉求进了裁决,显示了5名仲裁员的一流的海洋法专业知识和正直的品德。他们都是独立的法学家、学者、法官,并不涉足政治,所以不屈从来自任何方面的政治压力,只会尊重法律,依法裁决。

然而在裁决前后,北京政权不仅在国内大肆借南海仲裁煽动极端民族主义情绪,而且全面动员大外宣机器,全球攻击这一裁决。中共官员和媒体粗暴地将仲裁指责为“一场闹剧”、“烂剧”、“一张废纸,”反过来诬陷菲律宾是“国际法的破坏者”, 南海仲裁是美国“遏制中国崛起的阴谋”。

这样的泼妇骂街的搞法不仅于事无补,而且适得其反,因为它向世界证明了中共政权理屈词穷,暴露其信奉强权霸道路线、无视国际法或其它任何法律的天性。相反,冷静理性,仔细研读501页的最终裁决,了解其法律推理的正当与不足,依据裁决找到和平解决争端的方案才是正道。

南海最终裁决涉及若干重要问题,但其法律有效性首先取决仲裁庭对此案有无管辖权。我想先结合裁决,对此做一些解读,再稍稍探讨一下各方裁决后应持的态度。

北京认为仲裁庭对本案事项没有管辖权,因而裁决是非法、无效的,中方不会接受、不会承认这一裁决。它的主要理由是,本次仲裁是菲律宾单方面行为,违反了2002年的中国与东盟签署的“南海各方行为宣言”中要求以对话方式解决两国之间的南海主权争议的规定,同时也不符合海法公约要求在强制性仲裁前必须“穷尽外交手段”的规定,另外北京已于2006年依联合国海洋法公约第298条规定,声明不接受强制性仲裁,因中菲南海争议是岛屿主权归属及海洋划界问题,中方这一声明构成条约保留,所以仲裁庭对此案不具管辖权。

这些理由实际上非常脆弱,经不起推敲。

首先,海洋法公约的一个重要突破,就是让公约当事国在外交谈判失败后可以单方面提起国际司法程序解决争端(第286条),并不需要另一方同意。所以菲律宾单方面启动裁决程序无可厚非。

此外,海法公约指定国际常设仲裁法院为解决海洋争端的司法机构之一,它有权对审议事项管辖权争议作出裁决。换句话说,仲裁庭有无管辖权不是中方说了算的,而是仲裁庭本身决定的事项。

同时,海法公约还规定,在强制仲裁过程中,如争端一方不出庭或对案件不进行辩护,仲裁法庭仍可作出裁决,所以北京不参与并不影响仲裁裁决的法律效力。

顺便提一句,中方不参与此案是一个重大失策,失去了抗辩和提供证据以及影响最终裁决结果的机会。根据仲裁庭的程序,本案的5名仲裁员中2名分别应由争端双方任命,可以任命本国国民。剩下的3名由双方协商任命,协议不成可由常设仲裁法院院长任命。最终裁决由多数票决定,仲裁员的不同意见也成为裁决的一部分刊出。北京在常设仲裁法院有4位资质优秀的仲裁员,均可担任本案仲裁员。参与和不参与仲裁程序直接影响裁决结果。

其次,《南海各方行为宣言》不是一项有法律拘束力的法律文件,只是一个非正式协议,而海洋法公约是正式的法律条约,其规定的争端解决程序对165个当事国都有法律拘束力。如果《南海各方行为宣言》是一项有法律拘束力的文件,得到各方的执行,菲律宾根本不必求助于国际仲裁庭,因为南海现状会得到维持,北京不会在当时无人居住的岛礁、暗礁、浅滩、沙洲上大规模填海造岛,并将其军事化。

中方向仲裁庭提交的立场文件中引用的其它两个文件也同样不足以拘束菲方单方面提交仲裁。

第三,关于菲律宾没有“穷尽外交手段”的说法,似乎有违事实,因为菲国从1995年起就与北京政权谈判解决争端,但18年无果,只好依法单方面提出裁决。菲方向仲裁庭提供了大量的外交照会和其它文件予以佐证,而北京却没有提出相关文件证据。

第四,北京相对比较有说服力的是2006年对强制仲裁所作的宣言保留。然而,第298条允许对强制仲裁作出保留的例外仅限于划定海洋边界或涉及历史性海湾所有权的争端;菲律宾律师团队机智地绕开了岛屿主权和海洋划界,只要求仲裁庭认定争议地区中的自然地形的属性来确定其地位。这一做法在法律技术层面上无懈可击,北京应当承认没有预计和防范该策略的失误。

仲裁庭依照海洋法公约赋予其的管辖权,不去碰争议地区以及礁岛的主权归属问题,也不涉及陆地、海洋划界,而只是认定争议地区中的自然地物的属性。一旦其属性确定之后,无论岛屿、岩石、低潮高低,水下沙洲和浅滩今后为谁所有,它们可以分别享有海法公约赋予的海洋权利和相应的海洋区。

在本仲裁涉及的争议地区中,中华民国、中华人民共和国、越南、马来西亚、菲律宾、文莱与印度尼西亚都有主权诉求。其中中华民国、中华人民共和国与越南宣称拥有所有南沙群岛的主权,而菲律宾只是宣称拥有部分岛屿的主权。确定这些岛礁的属性有利于未来的划界,但其本身并非海洋划界。

仲裁庭一方面认定菲方诉求本身并不涉及边界划分,另一方面由于担心菲中专属经济区重叠而引起划界问题,搁置了菲方的一些诉求,并推迟认定自己对这些事项是否有管辖权。在实体事项审议中,仲裁庭认定在争议地区的所有岛礁的自然属性决定它们不能依法产生专属经济区和大陆架,进一步排除了划界问题。而且争议地区的其它第三方数国均支持仲裁庭拥有管辖权决定。因此,中方2006年的宣言保留不适用本案。

在争议地区岛礁自然属性问题上,仲裁庭基本同意菲方诉求,裁定黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁为岩礁,而渚碧礁、东门礁、美济礁以及仁爱礁为低潮高地,但不同意菲方要求将南薰礁(北)和西门礁认定为低潮高地的诉求,而判定这两个岛礁为岩礁。根据海法公约,岩礁享有12海里领海,但不得拥有专属经济区和大陆架。低潮高地以及建立其上的人工岛屿既无领海也无专属经济区和大陆架。

显然,仲裁庭对公约岛屿的定义做了狭义的、限制性解释,主张岛礁的定义及其权利取决于在自然状态下,该岛礁是否具有能够不依赖外来资源或纯采掘业的经济活动,维持一个稳定的人类社群的客观承载力。这一解释也直接影响中华民国占领的太平岛所享有的专属经济区和大陆架权利。

我认为对岛礁裁决的方向是正确的,不仅因为大多数国际法学者赞同这样的定义标准,而且也因为沿海国瓜分的海洋资源越多,内陆国和公海资源,人类共同继承的资源就越少,不符合公平原则。当然仲裁庭的岛屿定义也不是没有商榷的余地。譬如,多少人才能构成稳定的“人类社群”,裁决并未提及。另外,随着技术的发展和人口的增长,人工岛屿必将越来越多,海法公约的不足也将显露出来。

综上所述,我认为仲裁庭在本案中的管辖权无可非议,其裁决也应当具有法律效力,应当得到各方的尊重和执行。

正因为如此,南海裁决之后,各方都应克制,不要加剧和升级争端,保持一段冷却期,检讨得失,寻找和平解决争端的方案。中方应当放弃显示实力的军演,美国方面也应当召回军舰,暂缓在该争议地区行使航行自由的海洋巡逻,说服中方执行裁决,协助中菲开创双边谈判新契机。

南海裁决前后,菲律宾新总统释放的双边重开谈判的信号也为解开这一死结提供了机会。中方可以采取共同开发或完全买断菲律宾的资源权利的方式互利互惠地来解决争端。

虽然绝大部分国际常设仲裁法院所做出的裁决都得到执行,但由于国际法本身是弱法,没有强制执法机构,靠国家自觉遵守,因此中方要无视裁决,不执行裁决,仲裁庭和菲方也没有办法。也有学者讨论通过将北京驱逐出相关国际司法组织来迫使其遵守执行国际裁决。由于没有先例,它的有效性令人怀疑。

不过,国际社会,特别是东南亚各国都在密切关注北京的下一步,如果后者完全无视裁决,或非理性地使用武力加剧争端,就会直接严重影响它与这些国家的关系,让其国际信誉一落千丈,进一步陷于失道寡助的困境。

无视裁决结果,还会大大增加美中之间擦枪走火的危险。譬如,中方在争议地区建设的人工岛屿没有领海权,美方军舰会按裁决确定的国际法规则在这些岛屿附近行使自由航行巡逻或开展军事活动就有可能引发武装冲突,造成严重后果。

更为严重的是,无视仲裁裁决会摧毁海洋法争端解决机制,而争端解决机制被破坏,海洋法公约就会变成一张废纸,整个海洋法律框架也将坍塌,继而影响战后建立的国际关系和秩序。这样的结果不符合中国人民的利益,也有损一个负责任大国的形象。

最后,我想要说的是,一谈到南海,大部分国人都情绪激昂,好诋和局,动辄言打,其中一些属于以爱国清谈博取爱国虚名之辈,但更多的人是因为封闭环境的局限造成的,所以可以理解。但是,对于中共领导精英来说,凭一时意气,不负责任地主战,恐将误国误民,实在应当三思而行。

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