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中国时间: 22:35 2016年12月07日星期三

韩连潮:南海仲裁释疑问答


南海仲裁

南海仲裁

编者按:这是美国哈德逊研究所客座研究员韩连潮为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA

问:中国驻英国大使刘晓明称中国拒绝参与南海国际仲裁案,跟一支球队如明知对手和裁判已经串通一气吹黑哨,不可能会同意进场比赛一样,这一说法有道理吗?

没有。刘大使将国际常设仲裁法院的南海仲裁比喻成“吹黑哨”十分不得体。首先,他根本提不出“对手和裁判已经串通一气”的证据,这样戴帽子打棍子、信口开河不是负责任的态度。

其次,仲裁庭从一开始就根据程序对中方说,为了保证不偏不倚公平裁判,你也找一个信任的裁判来参与吹哨,你选国内自己培养的裁判都可以,其他三名裁判也要参赛双方首肯,才能前来吹哨。双方决定不下时,再请独立的、德高望重的老裁判指定。裁判结果由裁判团队的多数票决定。这样公平的程序都被中方拒绝,反过来却毫无根据地指责别人“吹黑哨”,拒绝参赛。实际上,刘大使知道自己的球队素质不行,底气不足,绝无小组出线的机会,更不要说打赢世界杯,故而临阵怯场,找个“吹黑哨”的借口逃出赛场,免得出丑。

问:很多中国人都相信南海仲裁是美国策划、利用菲律宾打头阵、披着法律外衣的政治阴谋,意在遏制中国崛起,事实真相到底是什么?

答:美国阴谋论的指称是蛊惑民心的天方夜谭,没有任何证据和事实支持。

不错,菲律宾在南海仲裁案的首席法律顾问是一位名叫保罗雷切尔(Paul Reichler)的美国人,他长期担任设于华盛顿地区Foley Hoag律师事务所国际法部主任,但几十年来一直代理许多弱小国家通过法律维权,挑战大国的违法行为。他被人称之为“世界法庭先生” (Mr. World Court)、“巨人杀手” (Giant Slayer)。 上世纪80年代他帮助尼加拉瓜在联合国国际法院起诉美国获胜,去年又在常设仲裁法院帮毛里求斯打赢一桩诉英国的海洋仲裁案。两个案子都直接损害美国的利益。南海仲裁庭的一名德籍仲裁员也曾裁决尼加拉瓜诉美国案,作出不利美国的裁决。很难想象有这样业绩记录和名望的人会参与美国政府的“联合制华阴谋”。

美国政府一再表示支持和欢迎中国的和平崛起。虽然美国对中国的强势行为和改变国际现行秩序做法有所担心、有所戒备和反对,但并没有一项国策要遏制中国。美国政府文件、记录、官员讲话都可以对此加以证明。如果美国真要制华,最简单有效的办法就是切断经济关系,让中国得不到每年高达6000多亿美元的贸易顺差。中国之所以有今天,很大程度上是靠多年来从美国市场获得数万亿美元巨额外汇实现的。显然,指责美国遏制中国崛起与事实不符,制华不是美国的既定政策。

问:中国不承认,不执行国际常设仲裁法院的裁决结果,是否违反了国际法?

是的。南海仲裁是根据《联合国海洋法公约》(以下称“公约”)的规定所启动的强制性争端解决程序。菲中两国皆为该条约的缔约国,有法律义务执行仲裁裁决。不执行裁决结果,当然违反了国际法。强制仲裁是《公约》的一个创举,允许争端一方单方面起诉另一方。中国目前的做法实际上是破坏了海洋法争端解决机制,或将导致整个海洋法律体系的崩溃。

国际常设仲裁法院审理了100多个案件,做出了70多个裁决,其中绝大部分的裁决均得到执行。由于国际法是弱法,国际法庭没有办法对败诉方强制执法,国际社会只有借道义力量敦促中国接受裁决,但这并不意味着中国不接受裁决是合法的。

现代国际法发展的趋势是,国家已经不能躲在“主权”和“主权豁免”的盾牌后逃避法律责任,尤其是在经济、环境、海洋资源、人权等方面。中国成为海法公约的缔约国之日,就在这一领域放弃了主权豁免,理应按规定接受管辖,执行裁决。

问:在1986年尼加拉瓜诉美国一案中,美国也拒绝接受裁决,其它大国如俄国、英国都有不执行国际裁决的行为,为什么要中国执行仲裁裁决?难道不是实行双重标准吗?

答:美国过去的错误不能证明中国现在的正确。这种积非成是的思维是一个逻辑缪误;正如不能因为美国在历史上有杀害印第安人的劣迹,就可以说今天中国政府滥杀藏人、维吾尔人或其它民族的人也是正当的一样。

1984年,从哈佛法学院毕业11年的保罗雷切尔认为美国对尼加拉瓜的军事行动不仅违反了国际法而且也不符合美国的利益,因而帮助尼加拉瓜将美国告上国际法院。然而,尼加拉瓜诉美国和菲律宾诉中国二者还是有所不同:前者是美国和苏联在冷战后期的代理人政治性战争,后者涉及海洋资源分配的问题;而且国际法院和常设仲裁法院行使管辖权的法律文件也有所不同。

更重要的是,我们应当看到尼加拉瓜诉美国案是以皆大欢喜结局而告终的。虽然美国在实质性审议阶段退出司法程序,当时不接受向尼加拉瓜支付3.7亿的赔偿裁决,但几年后美国检讨自己的行为,改变了政策,通过不同的方式执行了仲裁裁决。美国向尼加拉瓜提供了5亿美元的经援,尼加拉瓜议会撤销了案件,废除了要求美国赔偿的法律。

在荷兰诉俄国一案中,俄国因绿色和平环保人士驾船爬上俄国在北极的石油钻井平台进行抗议,扣留了船只和人员,被绿色和平总部所在国荷兰告上国际海洋法法庭。法庭裁决要俄国放船放人,俄国以法庭没有管辖权拒绝接受裁决。但一年之内,俄国的杜马通过一项法律,授权普京总统通过宽恕的方式放船放人,使得裁决变通地得到了执行。

说英国拒绝执行仲裁也不准确。此案的起因是,印度洋上查戈斯群岛为英国的海外领土,上世纪60年代英国让毛里求斯独立,但通过协议继续管理使用查戈斯群岛,规定直到其完成军事用途目后,才将该岛的主权归还毛里求斯;2010年英国通过公共咨询,在得到90%的人民支持后,决定在查戈斯群岛设立海洋保护区;毛里求斯认为该做法侵犯了其主权,在保罗雷切尔的帮助下,将英国告上仲裁法庭获胜。仲裁庭判定英国设立海洋保护区的方式不对,但表示它无权决定主权事项,同时裁定英国使用该岛的约定继续有法律拘束力。英国并未拒绝执行裁决,由于案件刚刚结束,英国正在广泛磋商,研究如何修订海洋保护区,平衡各方利益,落实裁决。这一裁决据信最终也会得到执行。

总之,无论大国小国、民主还是集权国家都应尊重国际司法机构依法作出的裁决,简单地声称安理会大国过去都不执行国际司法裁决不符合事实。所以敦促中国执行裁决并非双重标准。

问:美国不是南海争端当事国,为什么要插手仲裁?

答:南海仲裁案美国没有插手,也插不上手。美国一直在南海主权争端中秉持中立立场,不选边站,但希望各方通过和平方式解决这些争端。不过美国坚持在南海行使自己依国际法享有的自由航行权,反对任何企图改写国际法规则,阻扰妨碍自由航行的行为。

中国在南海等强势态势,尤其是大规模填海造岛,并将其迅速军事化,造成地区安全隐患,引发武装冲突的机率大大增加。因为美国1951年和菲律宾签有《联防条约》,其中规定缔约双方有义务在缔约任何一方遭到“武装进攻”时,另一方必须采取行动“对付共同的危险”。菲中如发生武装冲突势必将美国卷入,美国如果不援助菲律宾就会失去国际信誉。美国不愿意陷于这一困境,所以促使和平解决争端才最符合美国的利益。

问:美国并非《联合国海洋法公约》的缔约国,它能享有公约赋予的诸如自由航行等权利吗?

美国从1973年即积极参与《海洋法公约》的起草、谈判,并于1994签署公约,但美国参议院一直未批准该公约。由于公约是习惯法的法典化,是在50年代签署的4个海洋法协议基础上制定的,所以美国承认公约规定为国际法规则,承担相关义务,因此,即使没有批准公约,根据国际习惯法同样享有公约规定的海洋权利,包括自由航行权。

乔治布什总统2007曾敦促美参院批准海法公约,2009年希拉里克林顿国务卿也把争取批准公约作为一项要务处理。但因为条约需要有三分之二的多数参议员的赞同才能通过,奥巴马政府争取不到足够多的共和党参议员支持,故美国批准公约的时间仍不确定。反对公约的参议员主要认为公约或将损害美国军事和经济利益。

问:中国不反对美国在南海的自由航行,为什么美国还要挑衅?

美国主张的自由航行原则是指各国依国际法对海洋及其上空享有确保的权利、自由和使用,反对侵犯这一权利、自由和合法使用的主张和诉求。与世界大多数国家一样,美国认为根据海洋法公约,沿海国有权规范其专属经济区的经济活动,但公约并没有赋予它们权利管制在专属经济区的外国军事活动,包括飞越这些地区的侦察活动,因为这些海域及其上空传统上是公海不是领海。世界上有18个国家坚持在专属经济区限制外国军事活动;在实践中,仅有中国、朝鲜和秘鲁三国在其宣称的专属经济区中直接干涉别国的军事活动。

另外,海洋法公约规定,所有国家的船舶,包括军用船舶均享有无害通过其它国家领海的权利。而且无害通过并不需要事先报备。但中国对无害通过做了保留,要求报备才能进行,违反了公约的规定。去年,中国却派遣海军舰队未通报进入美国领海,美国声称这完全符合习惯国际法,无可指责。

中国在东海建立防空识别区,并计划在整个南海,包括有争议的地区也设立防空识别区,要求在该区飞行的飞机事先报备才能进入,违反了习惯国际法,打破了国际关系现状。国际法上并没有规定如何设立防空识别区,一国可以自行决定。但是国际上习惯的做法是,只要不进入一国的领空,就不需报备。中国的识别区是在争议的地区上空,和另一国的识别区重迭,划设的目的很明显不是为了保卫领空而是为了打破国际关系现状,为争夺识别区之下地区管辖权而设立的。中国的飞行计划报备是强行的。不听令者,中国军队要采取紧急处置措施。这样把识别区当领空来对待,影响了航空自由的国际法原则。

同样,中国还设立了南海渔业区,面积至少200万平方公里以上的地区被划进,其中包括有争议海域;中方规定外国人、外国渔船未经中国国务院批准,不得进入该水域进行作业。这一做法违反了国际海洋法公约中的航行自由以及深海捕鱼权利,本质上设立了一个海上防务识别区。

因此可见中国虽然口头上声称不反对南海自由航行,但实际上通过国内立法,几乎在整个南海包括有争议的地区,对该权利做了违背国际法的限制。中方外长还将美国航行自由诡辩成美国的“横行自由”。这是冲突的缘由所在,而不是美国所谓“挑衅”的结果。

问:美国二战后曾支持中国根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《旧金山条约》等从日本手上收复了南沙群岛,为什么现在又出尔反尔?

答:首先,《开罗宣言》、《波茨坦公告》中并没有具体将南沙群岛提出,没有明确规定将所有南海地物主权归还于中国,更没有将超越领海之外的历史性权利赋予中国。法国当时占领了南沙群岛的几个岛礁,如果《开罗宣言》、《波茨坦公告》要求法国交出其占领的地区,文件上应有所提及。《开罗宣言》、《波茨坦公告》是政治性文件,并非法律文件,对签署国没有法律拘束力;法国是非签署国,这两个文件对它没有约束力。

1951年的《旧金山和约》涉及如何处置日本占领地区,但是,其中只是说明日本放弃对西沙(帕拉塞尔群岛)和南沙(斯普拉特利)群岛的所有权利和主权要求,也没有提到这两个群岛的归属。

所以,当初的中华民国政府并没有真正接管整个南海地区和地物,并对其实行有效、连续的控制。

问:南海争端不是中国先挑起,菲律宾和越南很早就填海造岛,中国只到2013年才开始,为什么不指责它们?

南海争端的起源的确很复杂,恐怕要各个当事国充分提交相关证据之后才能彻底弄清。但是,客观地追溯一下冲突历史,也能让我们找到谁是主要责任人的一些线索。

上世纪30、40年代,主要是法国(越南)和中华民国对南海一些岛礁有主权争议。50年代,军事争夺南海岛礁在中华民国和中华人民共和国之间进行,双方分别占据了一些重要的岛礁,而一个名叫Thomas Cloma的菲律宾人则宣称对南沙大部分岛礁拥有所有权, 并在其上建国。

70年代,由于南海油气的发现,各国开始争夺岛礁。1974年西沙之战,中国从南越手中抢占了整个西沙群岛和周边海域。北越和南越都采取措施,加强占据岛屿的防务,并抢占了无人地物。菲律宾当时则抓捕了Thomas Cloma迫使他用一个比索的代价将其占据的南沙岛礁转给菲律宾政府。

此后10多年,该地区相对平静。1988年中越之间在南沙群岛发生争夺岛屿的武装冲突。中方第一次在南沙地区占据了若干岛礁,并在礁盘上修建高脚屋作为基地。

1990年代开始,中方在74年从越南手中夺来的西沙岛屿上大规模全面开发,包括建设琛航岛的大型港口和其它军事设施等。1992年,中国开始让西方石油公司在南沙勘探石油,引发抗议,越南和菲律宾也步其后尘,让西方石油公司进入其占领岛屿等海域。1995年,中国在美济礁修建军事碉堡。

2002年,有关国家签署了《南海各方行为宣言》缓和了冲突。2004年,越南以运送游客为名,在南威岛重修机场跑道, 中国对此举提出抗议。2009年,越南和马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交大陆架划界案引发争议,中国重申九段线的主张,激起各当事国的焦虑。

2012年,菲律宾因中国渔民在南沙海域非法捕捞,与中国发生冲突。两国在黄岩岛对峙两个月之后,双方达成协议撤出该岛,菲律宾撤出,而中国却没有履行承诺。菲律宾的应对是于2013年将争端提交国际仲裁。此后,中国开始在占领的南沙7个岛礁上进行大规模地填海造岛工程。

越南或许是在南沙海域填海造岛活动始作俑者。越南拒绝接受各国包括美国在内要求其停止有争议岛礁上建设工程的呼吁,以便达成和平解决争端共识。但是,越南的理由是,中国一直在从其手中夺取的西沙群岛上大规模进行建设。

无论如何,越南在南沙岛礁上的建设,绝大部分是在原有地貌基础上进行的扩建,而不是填海造新地,因而对环境的破坏很小。而且建设规模不大,10个岛礁扩展的总面积约100英亩。更重要的是,大部分的造岛工程是在近两年进行的,即是在中国大规模造岛开始后进行的。除中国外,其它国家造岛活动的规模都很小,马来西亚扩展了70英亩,菲律宾14英亩,中华民国8英亩。

中国在南沙海域7个岛礁上的填海造岛的总面积达3000多英亩,比其它所有争端当事国造岛面积总数加起来还要多15倍以上,给海洋生态环境造成很大的破坏。越南的机场跑道只有500米,仅够小型飞机直升机使用,而中国机场跑道3000多米,可供先进轰炸机起降。习近平主席去年在华盛顿承诺不军事化南沙诸岛,但分析人士认为中国在该地区包括修建3个大型机场在内的军事化活动一直没有停止过。

美国等国认为中国导致了南海的紧张局势,仲裁裁决也肯定中国加剧了南海争端。总之,中国用指责他国造岛活动来回避对自己违法国际法的批评是不对的,中方应对南海紧张局势负主要责任。

问:九段线之内的海域是中国固定的领土,凭什么仲裁庭宣布其无效?

我们知道九段线是1947中华民国内政部使用11段线大概其划出的中国南海海域范围,并没有注明经纬度;中华人民共和国继承了这一立场,又把11段线变成了九段线,将其称之为“传统疆界”、“固有国土”。11段线和九段线前后并不一致,也有出版的中国地图将九段线标为未定国界线。

九段线把国界划到了其它沿海国的家门口,最近的一段离菲律宾本土只有20多海哩,而最远的离中国本土上千海哩。这样的单方面划法不公平。尽管美国等国一再敦促,中国从来没有正式澄清九段线的内涵。中华民国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚都声称对“九段线”内的部分岛礁拥有主权。

菲律宾要求仲裁庭裁决中国主张的对“九段线”范围内的南海海域的主权权利和管辖权以及“历史性权利”违反公 约规定, 因而不具法律效力。

仲裁庭裁决认定中国对九段线以内海域中资源不享有历史性权利,然而,仲裁庭并不对九段线中的岛礁主权进行判决,仅认定南沙争议地区的岛礁均不构成岛屿,因此不产生经济区和大陆架。

裁决对《联合国海洋法公约》中规定的历史性权利作了限制性解释,认为只是指一个国家由于历史传统上在某一海域捕鱼,而该海域在公约生效后属于另一个国家的专属经济区,前一国家有历史性权利继续在别国的专属经济区内继续捕鱼。

仲裁庭认为这个历史性权利十分有限,因为公约规定只有在专属经济区所有国没有能力捕捞全部可捕量的情况下,拥有历史性权利的国家才可捕捞;除此之外,公约没有保留他国可以在另一个的专属经济区内对石油或者矿业资源拥有历史性的权利。

仲裁庭的推理是,虽然有中国和其他国家人们历史上都曾在南海海域航行和捕鱼,利用过南海岛礁,但是没有证据表明中国历史上对南海海域行使排他性的控制或者阻止了其他国家对该海域的资源开发。因此中国在南海海域的航行和捕鱼仅仅行使公海自由的权利而非历史性权利。

由于公约重新分配海洋资源,即便中国过去在南海水域范围内对资源享有历史性权利,这些权利随着公约的生效而不复存在。

基于以上的理由,仲裁庭认定中国对“九段线”之内海域的资源享有历史性权利的主张没有法律基础。理性地思考,这个结论是有道理的,因为国际法确定权利的关键要素是连续、不中断、排他、实际、有效的控制。否则的话,蒙古就会对中国和若干欧洲国家及其资源主张历史性主权。

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