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中国时间: 21:31 2016年12月09日星期五

中国户籍制度改革可能造成城市贫民窟


美国西东大学商学院副院长、国际管理系主任尹尊声(图片由尹尊声本人提供)

美国西东大学商学院副院长、国际管理系主任尹尊声(图片由尹尊声本人提供)

中国政府宣布对全国户籍制度进行改革,似乎要打破这一实行了50多年、旨在限制农民权利的壁垒。但对此问题有深入研究的学者告诉美国之音,这一改革虽方向正确,仍处在试探外界反应阶段,且内容过于保守,距离中共自己提出“市场决定资源配置”的目标还十分遥远。

中国国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》说,到2020年,要在中国基本建成与全面小康社会相适应的新型户籍制度,“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”《意见》还说,户口迁移政策要全面放开小城镇落户限制;有序开放中等城市落户限制;合理确定大城市落户条件,并严格控制大城市人口规模。

**按《意见》步伐无法实现全面小康**

美国三一学院经济学教授文贯中(图片由文贯中本人提供)

美国三一学院经济学教授文贯中(图片由文贯中本人提供)

长期研究中国户籍与土地制度的美国三一学院经济学教授文贯中,首先肯定中国政府这一举动“总的方向很好”。但是他说,中国的外来打工者已累计到2亿6千万,构成世界上的一个人口大国的规模,占中国人口的20%,他们长期在城镇工作竟没有当地户口,问题十分严重。他说,中共确定2020年实现全面小康的目标,但《意见》却只允许一亿农民工落户,而且主要在小城镇和中型城市,大城市仍限制很严,所以他认为这一文件“过于保守”。

他进一步解释说, “所谓2020年实现全面小康,其含义就是城乡收入分配差距要全面缩小。现在只允许1亿已经在城市工作很长时间的农民工落户,那么剩下的农民工呢?还有仍在农村的好几亿的农民呢?他们如何分享城市的繁荣呢?这仍是一个疑问。”

根据国家统计局数据,截至2013年3月末,中国离开土地从事非农产业的劳动力总数大约为两亿六千万,其中,离开乡镇到外地的总数为一亿六千六百万,在本乡镇内从事非农产业的大约为一亿人。

**步子走得太快会带来问题**

美国西东大学商学院副院长、国际管理系教授尹尊声,也肯定《意见》推动的户籍改革,认为这一改革“旨在革除户籍制度把农民束缚在土地上的歧视性,保持其登记功能,是一大进步。”但是他担心步子走得太快可能会带来问题。他说,“像北京、上海这样的特大城市,已经出现了人口急剧膨胀带来的无法接纳的问题,还有超大城市交通堵塞的问题,”虽然他承认对于已经在那里工作多年的农民工,应该解决他们的待遇问题,如子女教育问题,但是他說,“如果把政策放得比较宽,流动比较大,而且除了现在已经在城里的以外,还有几千万人进来,那问题就大了。”

**《意见》将解释权交给地方政府**

中国国务院的《意见》对于如何推进这一户籍制度改革,说要各地政府“根据本意见,统筹考虑,因地制宜,抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施。”也就是说,把对《意见》制定的一些诸如什么样的农民工可以获准落户当地城镇的具体标准的解释权交给了地方政府,地方政府可以制定相应措施来决定农民工落户的具体条件。

尹尊声表示,他很担心地方政府是否会滥用这种解释权,“现在的地方政府为了保护地方利益,很自然就会限制其他人进来,这样又产生新的不公平。”他认为,“不能靠地方行政力量,而要靠立法,靠制度的改变,这样比较可靠。”

**异地落户意义重大**

文贯中的担心十分具体:是否可以异地落户?比如,从别的地方来的农民工,到东南沿海发展较好的小城镇或中等城市来工作,是否可以在当地落户?“这些外来工人,从河南、甘肃、四川过来,他们很想到鱼米之乡呆下来,但是这些小城镇和中等城市本来都是拒绝的。当地政府会说,你到你自己的家乡附近的城镇去落户。”他补充道:“现在这个文件不很清楚,借用一个较专业的词,它的落户是指异地也能落户呢,还是要回原籍所在的城镇去落户?”

文贯中说,允许农民工异地落户有重要意义,它不仅可永久改变这些穷苦地方农民的命运,而且也能改变中国的生态。他说,“中国中西部穷山恶水地方的农民靠一块土地生存,生活非常边缘化、穷困化,而且获得知识的渠道极其有限。几百年来这些地方变得越来越穷,如果他们能移到水源充沛、能支撑较大人口、有很多就业机会的三角洲、冲积平原地带,如长江三角洲、珠江三角洲,以及福建、华北等地,不仅可以改变他们世世代代的命运,而且那些穷山恶水地方的生态也可以逐步缓和。”

文贯中认为《意见》之为“意见”可能是为了发布以试探各界反应。但他表示,如果以中共18届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用”的理想目标来衡量,显然《意见》的力度还差得很远。

**人口资源的市场信号已经在那里了**

“人口资源的配置就应该由劳动市场的信号来决定。比如,上海人口是2400万,有本地户籍的为1400万,还有1000万是外来打工者,大部分是农民工。这个市场信号已经在那里了。他们现在没有要求政府造廉租房,他们自己找到了居住的地方,比如阁楼里、地下室、防空洞、大量的城中村,他们根本没有麻烦你政府,他们自掏腰包,而且当地的居民以及郊区城中村里的农民也愿意让他们分享住房。” 但是《意见》对像上海这样的特大城市依然要求严格控制。文贯中说,“事实上,上海如果离开这1000万外来打工者,马上就全面瘫痪。你都离不开他们了,还不给他们定居的权利,这是没有道理的。”所以他说,《意见》“方向是对的,但是还是过于保守。”

文贯中说,更为荒唐的是,对于农民工自我解决住房问题,当局却以“非法建筑”的名义将其拆除。“实际上农民是怎么解决自己的住房问题的呢?就是用小产权房,而小产权房主要分布在城中村里,即已经被城市包围,但村里的那块土地还是集体所有。按照中国宪法,所有的城市土地必须属于国有。凭这一条,政府认为那块土地上盖出来的房子都是非法的。……从中你可以看到这个土地制度的荒唐之处。这本来是一个非常好的解决农民工住房的途径,结果在中国却变成了一个非法行为。”

**一旦贫民窟出现,改起来很难**

不过,尹尊声对此有不同看法。他说,他最担心的就是在大都市周围出现一些发展中国家普遍存在的贫民窟问题,即那些质量很差的房屋,“从世界上许多发展中国家来看,这个贫民窟的问题实在是非常头痛的问题。我希望中国在实现社会公平的时候一定要把这个避免掉。”他还表示,一旦贫民窟出现了,改变起来将非常困难,“与其将来出现了再纠正,不如早些找到防范措施。”他说,“这些问题都需要事先做很好准备和做出规划,不然会适得其反。”

**户籍和土地制度是中国中等收入的两大陷阱**

文贯中在寻求中国三农问题,即农民、农村和农业,的出路时,就找到了中国户籍制度和土地制度的共同症结(见《现行户口和土地制度的共同症结》),他表示,“中国的户籍制度和土地制度是中国中等收入的两个陷阱。只要这两个制度不改变,中国基本上就会陷在里面。”也就是说,“如果这两个制度不改,中国富者越富、穷者越穷的局面就不会根本改变。”

他表示,仅仅改革户籍制度本身其实是很不够的,必须同时改革土地制度,“因为它是促使住房结构发生扭曲的根本原因。现在盖起来的房子连城里人都买不起,更别说农民工了。“如果土地制度不改革,房价就无法有实质性的调整,农民工进城后住到什么地方去?”

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