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中国时间: 06:17 2016年12月07日星期三

专家:中国国家能力缺失影响石油政策


外界普遍认为,近年来中国在海外寻找石油的不懈努力主要是国家意志使然。不过,一位能源问题学者在其著述中提出不同观点,认为中国在石油产业上的分权化和多元化导致其政策制订和实施能力减弱,国营石油公司在海外的逐利行为常会伤害到国家的广泛外交利益。

能源问题学者孔博在其新书《中国的国际石油政策》(China's International Petroleum Policy)一书中试图给公众揭示出中国政府、石油公司和石油政策间并不那么简单的关系。

这位在约翰斯·霍普金斯大学高级国际关系学院任教并担任该校全球能源与环境项目主任的学者认为,中国的改革和全球化改变了政府和石油产业间的关系。孔博说,改革后,中国改变了过去通过中央部委直接管理石油公司的作法,并以国有石油公司取而代之。他认为,这导致国家在石油产业上走向分权化(decentralization)和多元化(pluralization)。

孔博说:“(中央)解除了对(石油)生产、管理和定价的管制。这些决定权原来是掌握在国家手中的。国家在制订这方面的重大决策方面有强大的权力。但是随着权力下放,随之也使得决策权从中央转向地方层面。石油公司也在这方面扮演着非常重要的角色。”

这样一来,经重组后的国有石油企业进而成为中国产业政策的共同制订者和共同执行者。这些企业继承了前部委的官僚层级、行政职能、人事、乃至机构上的传承。孔博说,国有石油公司既是市场的规范者,也是市场的参与者。

孔博说,这种转变继而使中央政府在辨识政策问题、制订相应对策、以及执行相应政策方面越来越依赖这些重组后的国有企业。

另一方面,这方面的转变也影响到中国的国际石油政策。孔博在其著述中称,“既当裁判、又当运动员”的国有石油公司不仅弱化了政府的管理,也使得石油安全被提升到领导层的首要议程的过程变得拖沓、繁复。他说,这就好比一个厨房里有许多厨师,因此在如何最好地制订政策目标上难以达成共识。

中国经济的高速发展也导致石油供需差距加大,并导致中国越来越依赖于进口石油。多数时候,中国国有石油企业近年来在海外四处寻油的努力被理解为是国家利益和政策的体现。不过,孔博试图让读者看到这些对石油政策有重要影响的国有企业,其作为并非与中央的政策完全一致。

孔博说,近年来,面对能源安全挑战的中国政府似乎希望重新掌握对这些权力过大的国有企业的管控。它进行了一些人事置换,也制订了一些新的法规。不过孔博看到,中国对于其石油企业在海外的行为仍然没有法律约束。

他说:“中国至今仍然没有某种管理国有企业在海外运作行为的法律。例如,美国有海外反腐败法案,中国却没有类似的法律。这样一来, 当中国的企业在海外运作时,它们带去的作法、规范、劳工、以及处理问题的方式等有时与当地的文化或者国际法规并不合拍。这也是产生冲突的原因所在。”

孔博认为,中国在国家能力方面的相对虚弱,使得对石油利益的追逐可能会对国家更广泛意义上的外交利益造成附带损害。

国家能力的一个定义是,国家实际实现的干预程度和国家希望达到的干预程度之比。

他说,中国领导人在某种程度上也意识到这方面的问题,而中国应该在提升国家能力方面有所作为。他希望未来随着国家能力意识的提高、加上来自国际间的压力、甚至还有不断壮大的中产阶级所起的推动作用,中国政府或许能够学会怎样控制这些影响外交政策的国有企业。

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