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中国时间: 22:19 2016年12月08日星期四

何清涟:中国环境污染的共犯结构 - 中国2013“经济改革”焦点 (2)


编者按:这是何清涟为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA。

污染危及中国的国土安全,治理污染、整治国土已经刻不容缓。国务院在《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中,将污染权变成了税收与可以交易的商品。考虑到在官员政绩考核及财政预算这两大体制性作用下,污染企业与政府部门早就形成一种共犯结构,可以推想,只要不改变这两大体制,排污权商品化只是为官员创造了新的寻租空间。

*经济“改革”重点:排污权与碳排放的商品化*

该《通知》多处提到环境、环保与资源,但真正想付诸实施的是“将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围”,“深入推进排污权、碳排放权交易试点,研究建立全国排污权、碳排放交易市场,开展环境污染强制责任保险试点”。

中国政府通过这一“改革”,将污染变成了一种可以进入市场交易的“权利产品”。政府宣称的目标是,通过对污染企业课以重税提高企业成本,将排污权、碳排放权商品化以控制碳排放总量的方法防治污染。

中国的污染之严重有高发的癌症为证,《2012中国肿瘤登记年报》对外发布:“全国每6分钟就有一人被确诊为癌症,每天有8550人成为癌症患者,每七到八人中就有一人死于癌症”,据专家分析,癌症高发与高污染密切相关。但这种高污染让中国人无处逃遁:农作物与食品污染几乎形成了从种植者到生产者全员共犯结构;空气污染、水污染无处不在,其主角重化工业都是中国大型国企,它们在各地的大量投资,对提高当地GDP很有帮助,这种利益共谋因此很容易与地方政府形成共犯,导致对环境资源的无规则利用。

*中国污染的共犯结构如何形成?*

由于官员政绩考核及财政预算体系这两大体制性因素,中国污染企业很容易与地方政府形成共犯结构。

首先,地市级党政一把手出于升迁的利益考量,必然在经济发展(GDP增速)与环保当中,将GDP作为第一考虑。地方官员这种考量,与中国官员的政绩考核体系有关。

5月23日,财经网发表一篇“中国官场升迁指数分析:市长们怎样升官”,文章引述新加坡国立大学、清华大学等四所大学的一项调查报告。该报告分析了2000-2009年涉及287座城市、976名书记和1075名市长的相关数据后,得出结论:下级政府执行上级指示是有条件的。如果省级领导更为看重交通基础设施投资,地市级党政干部将加大本地区的交通基础设施投资;如果省级领导更为关注环境指标,地市级党政干部却未必予以迎合。决定地市级官员态度的因素是:加大对交通基础设施的投资,短期内将来带来更高的土地价格、更多的土地出让收益,有助于提高次年的GDP增长率,增加官员被提拔晋升的机会。但对环境基础设施的投资并不能促进GDP的增长,于官员的晋升并无助益,甚至存在负面影响。

上述结论是中国官场公开的“秘密”。这份报告的价值在于其居然测算出了相关数据:GDP增长率每提高一个标准差,市委书记的晋升几率就提高了4.76个百分点,市长的晋升几率就提高了10个百分点。而一个城市政府改善环境的开支,却与市委书记和市长的晋升呈显著负相关。在其他因素不变的情况下,经过平均GDP校正后的改善环境投资每增加一个标准差,市委书记的晋升几率就会下降8.5个百分点,而市长的晋升几率就会降低6.3个百分点。

这个报告正好印证了一件往事,2005年,时任国家环保总局副局长的潘岳曾试图推行绿色GDP核算体系试点,两年后因遭遇地方政府共同抵制,无疾而终。

其次,基层环保局成了吸附在污染企业身上的寄生机构。

地市(县)级领导既然追求GDP高速增长,地市(县)的环保局当然得配合一把手。按照政府赋权,环保机构负责对辖地企业进行环境评估、监测环境变化,以及惩处企业的违法违规行为。不幸的是,无数事例证明,许多地方的污染企业是当地政府的“一把手工程”,“一把手”的意志不但导致环保审批制度失灵,更导致监管成了虚应故事,基层环保部门早就陷入“收钱养人,养人收钱”怪圈——“学术”一点的说法是:监管者与被监管者形成了一种利益共犯结构。

今年4月16日,《潇湘晨报》发表了一篇“媒体调查基层环保局:污染企业成为其收入来源”,其中谈到基层环保局官员的困惑,他们知道自身的职责是保护环境,但污染企业却成了基层环保部门的“衣食父母”。近年来,中国各地推行了排污费征管“环保开票,银行代收,财政统管”的“双线运行”机制,宣称的目标是“确保排污费足额用于环境治理”。但新华社记者调查发现,地方财政将环保部门征收的“排污费”缴入国库后,经预算安排仍返还环保部门,名义上是用于环保自身能力建设,实际上是默许环保部门将此费用用于人员经费支出。河南审计部门2009年曾针对某市6县(区)排污费做过一次审计,发现6县(区)环保局实有人员765人,其中自收自支人员606人,占总人数的79.2%。养活这自收自支人员的费用,就来自于对污染企业的收费。

基层环保部门与污染企业形成的共犯结构让所有的检查与监管失灵。6月5日,《21世纪经济报道》在“环保局内奸细多:上面一检查,工厂就放假”中谈到,该报记者在四川眉山调查企业排污时,当地群众反映,每当市环保局检查时,环保局内部就有人向企业通风报信,污染企业就放假。当地村民向政府部门举报或者反映后,常常面临企业主的威胁、报复,殴打。

*排污权交易将形成新的寻租点*

现在制度下,中国这种政府管理部门(人员)与被管治对象形成共犯结构的不止环保部门与污染企业。一条网上流行的段子说:“没有污染,饿死环保局;没有嫖娼,饿死公安局;没有超载,饿死交通局;没有假劣,饿死工商局;没有占道,饿死城管局……违法者是政府部门的衣食父母,政府在依赖和经营各种违法!!!”

我曾多次说过,在环境保护方面,西方国家设有三道屏障,一是法律,二是企业投产前的环境影响评估,三是对企业污染的监测。中国这三道屏障形式上的完备与中国环境污染的严重状况正好形成反讽。以法律法规而言,截至2007年7月,共有2,000余项,堪称中国立法之最;从中央到地方都设有环保管理部门,但这三道环保屏障,到了中国却陷入制度性失灵状态,反而形成了一条巨大的利益链条,从环境评估到环境监测,每个环节都构成了官员的寻租点。

我相信中国政治高层确实想治理污染。但要想取得成效,必须先着手改变官员政绩考核及财政预算这两大体系,否则,中国的环境污染不但得不到治理,排污权与碳排放权交易还会构成环保利益链条上的新环节。

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