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中国时间: 13:53 2016年12月06日星期二

何清涟: 国企改革: 成败关键在于结束党管企业 - 对“改革60条”的疑问(2)


编者按:这是何清涟为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA

国企改革是“改革60条”的重头戏。从国企改革的十条措施来看,其中有些改革措施比较容易到位,有些措施则是难啃的硬骨头。容易到位的是制度起作用,比如加大国企上交财税的比例等;难啃的骨头是“党政分开”,最大的障碍也是制度。值得一提的是,“党政分开”曾是赵紫阳任国务院总理、总书记时期的国企改革方针,如今“旧曲新唱”,也算中国政治一道风景。

*利益再分配的改革容易到位*

十大目标中, “深化企业内部改革”这条大而虚,什么都可以囊括进去。但有两条应该很快能够得到实行,一是“划转部分国有资本充实社会保障基金”,二是“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上交公共财政的比例,2020年提到30%”。

中国的社会保障系统目前面临资金严重不足的问题,这既造成政府困境,也容易激发社会矛盾;政府财政收入总额虽然逐年上涨,但因公共安全支出(即维稳费用的官称)、军费等各项开支逐年增加,始终面临资金匮乏,财政饥渴一直存在。鉴于政府采取舒缓自身困境的措施一向行之有效,加之国企人事权在中央政府手中,让国企多交点钱上来,这是可以达成的目标。

关于“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”这项改革,除了界定“业务消费”的弹性很大,其余各项只要中央政府下决心,比较容易取得成效。最近一年,抓了中石化系统的腐败窝案之后,今年国企系统管理层大换血。在国企巨无霸中,石化系统向来最牛皮,有此“寒蝉效应”,对其他的国企高管是个震慑,推行这一改革应该不难。

但有一条关系到国企垄断产品定价机制的改革,即“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”。这条的难处在于如何确定哪些是“不当干预”,以及由谁来确定干预行为是否“不当”。

一方面,一些公共产品如自来水、天然气等与民生相关的价格听证会弄虚作假,比如各地出现一些当地国企或者有关部门花钱雇佣的“职业听证人”,“代表”民意同意价格上涨。从消费者角度来看,这都应该算是政府部门“不当干预”。另一方面,物价格迅速上涨必然导致民众不满,近两年频频出现发改委“约谈”企业以稳定消费品价格的行为,从企业来看,这应该是政府部门对市场的“不当干预”。我相信,只要中国市场机制扭曲状态依然存在,这两种“干预”都将轮番出现,交替产生作用。

*政企分开如何可能?*

有些改革措施实行起来却不那么容易,比如“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”。

其中的“政资分开”,体现在两条,“以管资本为主加强国有资产监管”,“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司、国有资本投资公司”。是否有效,得看改革实施后几年内的绩效评估。

以“政府监管为主要内容的改革”,因为政府监管一直存在,如何改革让人不明所以。2012年世界银行应中国政府邀请,与国务院发展研究中心共同制定“长期改革路线图”时,将其中一条视为标志性建议,即“国有企业应当受到独立资产管理者的监督”。后来据说由于遭到国务院国资委以及国有企业的反对,这一提议被取消。关于这点,我在“中国经济改革:目标虽有路难行”一文中有详细分析。

再来梳理中国改革以来的“政企分开”史,这段历史不仅体现了“人存政举、人亡政息”的中共高层的沉浮,还体现了中共在国企改革上的举棋不定。上世纪80年代从赵紫阳任总理开始,就进行从“政企分开”起步,逐步实现“党政分开”的改革。这一设想随着赵紫阳政治生命的终结而夭折。到了90年代,“加强党的领导”成为党建重心,不仅发展到各省市县的人大主任由党委书记兼任,还仿照“党支部建在连上”的战时原则,先是在国企中加强党建,继而在外企、私企中建立了数万个党委、党支部,终于将党领导一切的触角延伸至企业。

如今,在习近平宣要不断强化党的领导的同时实行“政企分开”,就象“22条军规”那样荒唐且充满矛盾:要消除国企的严重腐败,就得结束党管企业的体制,实行政企分开。如果实行政企分开,胡锦涛十年执政期辛辛苦苦在私企、外企建立的数万个党支部难道就此撤销?加强党的领导与国企改革的目标政企分开陷入了一个无法自拔的怪圈:撤销党支部,如何贯彻党的领导?但不撤销,又如何能够实现政企分开?

*职业经理人制度为何建立难?*

还有一条改革措施是“国有企业要合理增加市场化选聘比例,建立职业经理人制度,……深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”。

这条措施难易参半。普通员工当然能进能出、收入能增能减,这条过去在做,现在也继续在做。但建立职业经理人制度却不那么容易,这必须有人事制度改革做基础,关键是先废除国企领导的行政级别。

提出废除国企领导的行政级别,在中国至少有两轮。第一次提出国企取消行政级别是在1999年9月22日第十五届四中全会。这次全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,规定“深化国有企业人事制度改革”,“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。第二轮提出“废除国企行政级别”发生于2008~2009年。当时中国大型国企想在海外上市。无论实质和名义,国企领导兼任公务员显然不利于海外上市。这次讨论并未形成中央文件,但却将这一问题推向公众视野。

无论是中央文件还是后来的讨论,对国企高管的行政级别都未曾产生影响。据媒体盘点,目前国资委管理的央企,有53家为副部级;归属于国务院直接领导的正部级企业有中投公司。还有一部分隶属于中央其它部门的副部级央企,例如四大国有银行和中国邮政集团等,不少央企领导人都是中央委员或者修候补委员。央企高管仍然由行政任命,这类高薪“金饭碗”被当成安排中央及省市年龄偏 大、升职无望的官员的肥缺,今年11月,有媒体发文“113家央企现任掌门人盘点:半数有政府工作背景”,就是这种情况的注脚。

在国企由政府官员当家的情况下,建立职业经理人制度非常困难。早在2003年,国资委与中组部联手面向海内外招聘央企高管7人;2010年,央企在全球招聘中聘任了31位职业经理人。但招聘效果并不理想,据说留任率不高。

可以说,无论是取消“国企领导行政级别”,还是政企分开,都无法绕过一个问题:即政府职能是否能够真正转换。只要政府对社会资源的垄断继续,所谓削弱国企的特权、废除国企高管的行政级别、限制政府干预经济等各种改革,都只能如同近十余年来的所谓国企改革一样,成为纸面构想。

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