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中国时间: 12:37 2016年12月11日星期日

何清涟: 政府与市场的关系 - 对“改革60条”的疑问(1)


编者按:这是何清涟为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA

三中全会公报的内容实在过于空泛,让赞扬者费尽神思寻找辞句。周五公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“改革60条”),在确定的15项改革任务中,除了生态文明之外,有6项与经济有关。其中堪称改革之纲的应该是“政府转变职能”,即政府在经济发展中将扮演什么角色,这点将决定政府、企业与市场三者之间的关系。

*管制型政府与服务型政府的区别*

所谓“加快转变政府职能”,其实就是要将政府从管制型转变为服务型。“改革60条”称:“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。建立“法治政府”这一任务相当艰巨,因为奉行法治至上是民主宪政国家的原则,中国一直是法律之上有政治权威的人治,法治这座“罗马城”还不知要耗费多少年才能建成。本文只谈中国政府由“管制型”转变成“服务型”是否有现实可能。

“管制型政府”一般与专制(威权)政治相结合。其特点是:政府全能,除政治之外,还主导经济发展与社会运行,一切政策设计均从便于政府控制、管理出发。无论是投资还是各种公共服务,都由政府主管或者提供。

“服务型政府”是民主宪政的产物。其特点是:社会运行有法律规范,政府职能相对有限,主要是做市场和个人不能做或做不好的事情,如维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、为国民提供教育、医疗、卫生、环境保护、公共服务和社会保障等。

在早期的自由主义经济理论中,只要求政府做市场经济的“守夜人”。目前随着国际经济交往增多,经济发展日益复杂,政府的职能早就超出“守夜人”的范围。但区别“管制型政府”与“服务型政府”还是有两个基本标准:

一、政府在资源配置中所起的作用。如果由政府掌握资源配置大权,则是管制型政府;如果由市场配置资源,则是服务型政府。

二、在维护市场秩序时,政府只充当服务者,则是服务型政府;如果既充当规则(法律)的制订者,又充当参赛者,最后还充当竞争的裁判者,则是管制型政府。

中国虽然放弃了计划经济,但至今还未完成向市场经济的转型,目前还处在半市场化半行政干预的过渡状态,具备管制型政府的主要特点。这种政府集规则制订者、参赛者与裁判者三种角色于一体的状态,既使中国政府成为经济发展的强力推动者,也导致政府本身成为中国绝大多数经济社会矛盾的制造者。以胡温时代留下的经济高度泡沫化、环境生态全面恶化为例,几乎全与政府政策、政府在资源配置中的关键角色、以及政府部门对企业行使监督职能时发生大量寻租行为有关,真可谓成也萧何败也何。

*政府转变职能的关键:敢不敢给自己动手术*

我曾经写过一篇长文《改革30年:国家能力的畸形发展及其后果》,指出中国政府早已堕变为自我服务型的自利型利益集团。要从这种状态变成服务型政府,成败关键在于政府敢不敢给自己动手术。这动手术的关键位置就在于中国经济体制的核心部位:资源国有与企业对政府的资源依赖。

第一,政府能否放弃资源配置大权

“改革60条”中提到,“大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”

要减少对资源的直接配置,先得改变政府对资源的占有状态。因为正是政府对资源的占有状态决定了中国政府拥有无可质疑的资源配置大权。按照中国宪法,城镇土地、森林、河流、矿藏等资源,都是国家财产,属于公共产权。依据这些公共产权取得的收入都由政府支配,成为少数权贵及利益相关者攫取财富的源泉。

1978年经济改革启动的市场化进程中,上述公共生产要素的配置权一直掌握在政府手中,由权力操纵国家资源的分配,不仅产生了严重的腐败,还导致严重的社会不公。自上世纪90年代以来,中国财富增长主要集中在土地、矿产、金融、股市;暴富人群的形成也离不开这些公共资源。

可以说,只要不改变宪法的相关条款,就不可能“大幅度减少政府对资源的直接配置”。但宪法肯定是不会改的,因为“改革60条”在第二节“坚持和完善基本经济制度”中,仍然强调“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基”。

只要坚持“公有制为主体”,中国政府就不可能将宪法赋予政府资源控制配置大权拱手让给市场,除了那“市场”仍然由政府的变身或者权贵家人主导,比如私募基金这一“软资源”现在由红色家族子弟以“市场化”的形式在瓜分主导。

第二、中国企业能否结束对政府的资源依赖

“改革60条”中提到,“企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。”

听起来,政府放给企业的项目似乎不少,但只要一琢磨中国的产业结构,以及目前正在破产与行将破产的行业,就明白在上述规定的行业之外,留给企业自主决策的有利可图的行业实在不多。这一规定与当年朱镕基总理实行国企改制时规定非常相似:所有竞争性强且有市场风险的行业均向民企开放,有关国计民生的行业如石油化工等能源行业、民生须臾不可离的粮油水电等全交给大型国企垄断经营。

由于中国政府高度垄断各种社会资源,民营企业要想在中国做强做大,与政府(官员)维持良好关系是企业生存的重要资本,“资源依赖理论”很好地解释了中国政府与企业的关系。所谓“资源依赖理论”(Resource Dependent)指出,组织需要资源,但并非所有组织都能生产这些资源。因此,控制资源的组织能够对需求资源的组织制造依赖。控制方掌控的资源越重要、越稀缺、越不可替代,控制资源的一方自由裁决权(discretion)程度越高,其它组织对这一控制资源的组织依赖程度就越高。在中国,只有政府这一超级组织才能控制企业生存与发展所需要的一切资源,因此,企业对政府形成了一种高度依赖关系。

简言之,在中国的政治社会架构中,企业至少在以下方面依赖于政府:企业的商机依赖于政府(中国经济依靠投资拉动,在所有的投资当中,政府投资占很大部分;重要资源的获得依赖于政府,比如土地、某些行业的特许经营权,前面提到的私募基金行业即是一例。企业对政府的资源依赖,意味着政府(官员)有能力给企业带来不确定性,既可能提高企业的交易成本,也可以为某些企业创造商业机会以提高收益,或通过许多手段改变一个企业的成本结构。政府的意志往往表现为官员的个人意志,因此掌握重要权力的官员就成了“造就国王的人”。

要言之,政府掌握资源等生产要素的配置大权,必然结果是企业对政府形成高度的资源依赖,这种依赖为官员造就了大量寻租机会。要改变这种利益格局,前提是改变中国的政治结构。这已经不是“改革60条”所能够解决的问题。

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