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中国时间: 16:55 2016年12月04日星期日

何清涟:苏格兰公投的中国启示:花钱买安定不如还权于民


苏格兰公投的启示

苏格兰公投的启示

编者按:这是何清涟为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA。

苏格兰公投,中国人从中得到不少启发:苏格兰人选择留在英国的原因,是英国对他们自决权的尊重。有条微博说明了国人的感悟:“苏格兰公投,让我们见识了什么是君子之争,一边没有恫吓与镇压,一边也没有上街砍人;我们也看到了民主制度的强大力量,一切政见的分歧最终都由人民做出裁决。与其说是利益或亲情的纽带留住了苏格兰,不如说是对民主制度的共同信仰……”

中国政府也许应该思考:与其花钱买稳定,不如将权利还给人民。在形成国民的凝聚力上,尊重权利比面包契约更重要。

*财政转移支付:花钱买稳定的制度设计*

苏格兰独立运动的号召者实行动员的理由当中,当然有利益,比如税收的自主权,独享苏格兰的石油利益让苏格兰人更富裕,等等;但参加者大多数不是经济学家,也非财政税收专家,他们从英国三大党今年9月15日联署的承诺书中中,与其说看到了利益,还不如说看到了尊重与挽留的诚意。

至今为止,中国政府在处理政府与人民的关系上,还未脱离花钱买稳定的思路。一些地方督抚级大员总结的经验是:凡能够用人民币摆平的矛盾就是人民内部矛盾。但如果以为这一思路只是最近十多年发明的,那是因为不了解中国财政制度中的财政转移支付的政治逻辑了。

关于财政转移支付的政治逻辑是:政治家通常利用转移支付犒赏自己的支持者或是“收买”那些易受诱惑而支持他们的人。在中国的边疆地区,中共政府几乎从建政开始,就实行了这一制度;特别是当分离势力崛起,国家统一受到威胁之时,在受到威胁的地方,中央政府向该地区政府的财政转移支付就成为抑制分离的重要手段。

财政转移支付并非中国独有,民主国家与专制国家都实行,但作为一种制度资本,中央集权制度的国家使用频率与使用范围比民主国家既多且广。2006年的十六届五中全会的重要成果据说是形成了“财政转移支付之道”,8年过去,我们可以看看不断增加财政转移支付,即花钱买安定,究竟换来了安定没有。

*残酷的现实:花钱买不来安定*

由于是花钱购买支持,财政转移支付的政治逻辑必然引致以下结果:越不稳定的地区,财政转移支付越高;地方政府也会以此为由,要求增加财政转移支付的额度。同是少数民族地区,内部安定的广西、云南的财政转移支付相对少得多,富裕的新疆从中央政府拿到的财政转移支付与其相比就高得多。今年8月29日,《南方周末》发表了《【新疆这五年】公共安全,新疆要花多少钱》一文,指出,新疆高达3000多亿的年财政支出中,中央财政转移支付高达60%以上。但这在西北五省中并非孤例,2008年至今,中央转移支付在西藏财政支出中的比重一直在90%以上;青海则在70%-80%之间。这篇文章还指出一件令人不安的事实:即新疆与西藏地区用于公共安全支出的开支(即俗称“维稳经费”)越来越大。以新疆喀什为例,在东突势力较盛的喀什地区本级财政中,每花100元钱,就有约13元用在“公共安全”上。

这充分说明,花钱买不来稳定。在这一策略实施初期,可能有效;过了临界点,边际效益下降,趋近于无,最后成了“落雨背稻草,越背越重”的局面。因此,中国政府实在有必要研究花钱买安定的策略的转变了。

*中央与地方:建立分级责任政治*

中国政府的政治思维是全国一盘棋,对所辖国土采取三种治理方式,内地是中央-省-市(县)-乡四级垂直的直接统治;港澳划为一类,一国两制;新疆西藏等地则纳入“自治”范畴,各有一套少数民族政策。港澳经济与财政完整独立,政治上香港虽有要求普选权的占中运动等,但并无独立要求。抑制化解西藏与新疆的离心离德,已经成为中央政府目前面临的最大难题,中央财政转移支付这种制度成本的代价尽管越来越昂贵,中央政府却不得不继续付帐单。原因无它,国家统一,在中国的政治文化当中,占有无可质疑、至高无上的重要性。二十四史评价中国历史上有名的君王时,创建或者维护了中国的统一,就是一条相当重要的评判标准。正是在这种强大的政治意念支配下,尽管历史上中国分分合合不知凡几,最后总会走向统一。出于这种政治文化惯性,没有一届中共领导人愿意承担让国土分裂这种几乎不被原谅的罪名。

新疆和西藏的“分裂活动”(这两个少数民族及一些国际NGO将其称之为“民族独立”或“民族自治”的要求),对北京形成了不容忽视的挑战。为了让少数民族确信,与中央政府合作比分裂出去对他们的发展更有利,中央政府越来越多地借助于财政转移支付,希望通过利益羁绊来平抑民族或宗教独立情绪。结果是:财政转移支付这根胡萝卜越来越大,大棒也变得越来越粗,最后,胡萝卜的安抚效用完全消失,少数民族只感觉到大棒敲击的痛楚,积累的怨恨日甚一日。

在财政转移支付政治效用几乎失灵的情况下,必须寻找更好的治理方式。也许,让各省自治(包括让少数民族地区自治),财政上中央与地方实行赵紫阳时期的“分灶吃饭”,是比较好的方式。中央政府不再充当全能政府,除外交、军事等权力之外,治权下放给各省区,允许地方居民自选市县一级行政首长及人大代表。各省区的战略性矿产资源,中央可通过国家赎买的方式购买控制权与开采权,其余普通资源则交由地方自主开发。从中央政府来说,容忍地区间经济社会发展的不平衡,变全国一盘棋的统一为包容差异,让各省区自我发展、自我平衡、自我负责,虽然在短期内会带来一些困难,但会减少落后地区对中央财政的高度依赖,让地区政府建立起相应的责任机制。落后省份通过完全的自治,会慢慢明白,管理也是一种生产力,从而得以提高自治能力。少数民族地区在高度自治之后,自己对自己负责,可结束民族间的怪罪游戏。这对落后省份与少数民族地区是种解放,对中央政府与发达省份来说,则是一种解脱。

在上述地区中,西藏新疆地区与中央政府的矛盾中牵缠着民族矛盾,解决起来难度会相当大,西藏尚有达赖喇嘛做为谈判对象,也有条“中间路线”作为谈判基础,新疆除了缺乏这些条件之外,还有数百万汉族居民如何与维族人和平共处的问题。这些问题的最终解决,不能依赖中央政府的大棒与维族极端势力的暴力袭击,得互相以包容的心态慢慢化解对立。这个过程,既需要伊力哈木这种维族知识者参与,更需要中国政府容得下伊力哈木。

苏格兰独立运动与英国政府的双赢(前者表达了诉求,后者对苏格兰地区公民自决权充分尊重),对花钱买安定的中国特色策略是个讽刺,也是个启发。放弃一党专制,迈进民主政治,无疑是中国今后应该努力的方向。在中共尚未准备放弃执政权之前,至少可考虑改变单纯依赖胡萝卜和大棒的治国方略,通过逐步还权于民,如此才能使中国社会以震荡最小的方式转型。

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