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中国时间: 02:53 2016年12月07日星期三

法律窗口:无限制讲演在美国参议院是如何运作的


无限制讲演 (filibuster),又称冗长发言,是美国参议员,特别是少数党参议员用来阻挠议事日程的手段之一。他们为了避免多数党在参议院中为所欲为,通过拖长辩论过程的疲劳战术,致使某一法案胎死腹中。那么,无限制讲演在美国参议院是如何运作得呢?

影片《史密斯先生到华盛顿》 视频截图

影片《史密斯先生到华盛顿》 视频截图



由哥伦比亚影业公司1939年出品的影片《史密斯先生到华盛顿》介绍了南部某个州的参议员突然去世后,州长任命了热心从事公益事业的年轻人史密斯接替他的职位。这位毫无从政经验,而且有些土里土气的新人来到首都华盛顿后,凭着一片古道热肠要给本州人办点好事,却因触犯了利益集团而遭诬陷。他为了阻止一项拨款法案的表决,以表明自己的无辜,在参议院发表了长达24小时的讲演,以致晕倒在地。不过,最终他的目的达到了。

在现实生活中,这个场景也一再出现,只不过成败难以预料。2013年3月6日,肯塔基州共和党籍联邦参议员兰德·保罗(Rand Paul)因为对政府的无人驾驶飞机的政策不满,在参议院进行了冗长发言,以阻止参议院对奥巴马总统提名的中央情报局局长人选约翰·布伦南的投票表决。兰德·保罗参议员认为,在美国土地上使用无人驾驶飞机炸死美国人属于犯罪行为,应该受到法律的制裁。

肯塔基州共和党籍联邦参议员兰德•保罗(视频截图)

肯塔基州共和党籍联邦参议员兰德•保罗(视频截图)



兰德·保罗: “我要讲到我无法讲下去为止。”

但是,13个小时的讲演下来,他还是顶不住了。

“我发现,无限制讲演也有它的限制,几分钟后,我不得不去方便一下。”

兰德·保罗参议员未能如愿以偿,参议院最终以63票赞成,34票反对,批准了对约翰·布伦南的提名。

参议院历史学家贝蒂•科艾德

参议院历史学家贝蒂•科艾德



参议院历史学家贝蒂·科艾德(Betty K. Koed)说,对于什么是无限制讲演以及如何结束讲演,美国宪法只字未提。不过,宪法1条第5款允许参众两院各自规定本院的议事规则。

“最通常的看法是,无限制讲演是指拖延参议院议事的一种方式,比如说拖延就某项法案或某个提名的投票表决,这既可以是某一位参议员站在议事厅发表好几个小时的讲演,也可以是一组参议员互相配合拖延某一法案的投票表决 。”

据科艾德介绍,使用阻挠议事日程的策略在国会建立之初就已经有了,但是,无限制讲演(filibuster)的说法被正式提出是在1850年代。到了19世纪末期,它已经成为拖延或阻挠某一法案表决的一种常用手段。

科艾德说,参众两院最初都允许无限制讲演,但众议院因为人数相对要多,为增加议事效率,修改了辩论规则,取消了无限制讲演,而规模较小的参议院一直将这个做法保留至今。

“根据美国宪法制定者的初衷,参议院首先应该是一个审议机构,而不是一个高效率的机构。它在议事程序上最初就被设计成为一个极为谨慎、保守的审议性机构。但是,众议院则是被设计为一个具有效率的,由多数派意见控制的机构。”

2013年6月25日,德州民主党籍参议员温迪·戴维斯(Wendy Davis)在州议会发表冗长讲演,以阻挠由共和党控制的德州参议院表决一项限制堕胎的法案。该法案禁止怀孕20周后的堕胎,对医生和药品实施严格限制,同时有可能关闭42家堕胎诊所中的37家。

德州副州长、参议院主席大卫·杜赫斯特David Dewhurst):你还打算无限制讲演吗?

温迪·戴维斯:“是的,主席先生。”

大卫·杜赫斯特:“你被准许发言。”

温迪·戴维斯(Wendy Davis):“根据联邦最高法院的判决,任何居住在德州的妇女都应该有她自己的法律以及在医学上安全的选择。”

戴维斯一开始讲演,就吸引了大批民众旁听。按照规定,她站立时不能倚着桌子,更不能离开议事厅,她必须不中断地围绕堕胎法案讲演,不能进食,也不能上厕所。

经过11个小时的讲演,戴维斯暂时阻止了德州参议院就限制堕胎法案进行表决,参议院的议事日程一度受到阻碍,不过最终还是在7月12日通过了这个法案。

迈阿密大学政治学教授格里格·科格尔(Gregory Koger)说,每个议会对无限制讲演的规定都不同,他谈了州议会和联邦议会之间的区别。

迈阿密大学政治学教授格里格•科格尔

迈阿密大学政治学教授格里格•科格尔



“在德州参议院,温迪·戴维斯的讲演必须围绕正在讨论的法案,而在联邦参议院,众所周知,参议员如果要阻挠议事,不一定非要就正在辩论的议题发表讲演,他可以谈论自己喜爱的小狗,也可以宣读菜谱或电话簿,只要不停地说话,就可以持续阻挠议事。

在联邦参议院,无限制讲演除了在时间和内容上没有限制之外,其他参议员还可以当场提出问题,给进行无限制讲演的议员以喘息的机会。尽管如此,人的体力总是有限的。10几个小时下来,不仅严重消耗体力,且考验一个人的毅力。在参议院历史上,创造了无限制讲演纪录的是来自南卡罗莱纳州的联邦参议员斯特朗·瑟门德(Strom Thurmond)。

瑟门德早年是一个出了名的种族隔离主义者。1957年8月28日,他试图通过无限制讲演来阻止参议院对《民权法案》进行投票表决。《民权法案》旨在保障少数族裔与白人享受同等的政治社会权利,特别是选举投票权。他的讲演整整持续了24小时18分钟。不过,参议院最终还是通过了这一重要的法案。

瑟门德后来也改变了他在种族问题上的立场。他2003年去世,享年100岁。

无限制讲演通常是少数派议员为了通过某个具体议案,例如为本选区争取一笔拨款,而采取的措施,由于冗长讲演会堵塞参议院的整个议事程序,多数派议员往往会对这些个别议案作出让步,但是,碰到像《民权法案》这样的重要议案,多数派议员们就不肯让步了。

为了解决冗长发言的弊端,参议院改革了议事程序,确定了结束辩论的规则。只要取得3/5的多数票,亦即60票,就可以通过结束辩论的动议。此外,参议院还设立了分轨制,亦即冻结受到拦阻的法案,转去讨论争议较小的法案,从而避免出现立法阻塞的情况。有的时候,参议员们还会通过妥协或调和程序来规避阻挠议事的发生。


康奈尔大学法学院教授乔什•查菲兹

康奈尔大学法学院教授乔什•查菲兹


康奈尔大学法学院教授乔什·查菲兹(Josh Chafetz)指出,老式的无限制讲演,也就是某个参议员站着讲演好几个小时的情况,如今几乎很少看到了。

“如今,参议员仅仅是威胁要无限制讲演,例如他会找到参议院多数党领袖里德说:‘我准备就辩论的法案进行无限制讲演’。这么做使法案被搁置下来。除非里德肯定自己能够得到结束辩论的60票,否则就不会让无限制讲演提到议事日程上来。因此,无限制讲演变得非常诡秘,由于这一切都发生在幕后,公众根本不知道有这件事发生。”

​美利坚大学法律教授史蒂芬·弗拉德克(Stephen I. Vladeck)说,据统计,无限制讲演在参议院历史上被运用过一千次以上。但是,由于无限制讲演是一种程序上的策略,因此,很难有这方面的准确数据。

“我认为,比了解这个数据更重要的一点是,无限制讲演不只是《史密斯先生到华盛顿》式的讲演,也就是由某位参议员站在议事厅好几个小时的那种讲演。事实上,在如今的美国政治制度中,不需要这么做,也可以有效地阻挠议事,让少数党达到拖延直接表决的目的。”

美利坚大学法律教授史蒂芬•弗拉德克

美利坚大学法律教授史蒂芬•弗拉德克



在美国,有关参议院无限制讲演的辩论由来已久,一些人士出于对参议院中多数党独断专行的做法不满,提出要保护少数党的权利,因此,竭力维护无限制讲演存在的必要性;另外一些人士则对参议院议而不决,运作效率低下的情况深表不满。他们提出,既然宪法第1条第5款允许参议院自行制订本院规则,那么就应该通过简单多数,也就是51票,来决定参议院规则的修改,从而使多数派的意见得到尊重。这两股力量的博弈,正体现了美国的民主政治体制相互制约,相互制衡的特点。

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“法律窗口” 2002年创办,由亚微撰稿和主持,它是一个以介绍美国法为主的专题节目,旨在通过报导和分析一些具有影响力的案件和法律议题,简明生动地展现美国法律制度的精髓。欢迎您在新浪微博博客推特(@YaweiUS)关注“法律窗口”。并通过“法律窗口”的电邮信箱law@voanews.com提问,或发表您的建议和意见。

此外,台湾五南出版社在2008年把“法律窗口”的文稿编辑成书,书名是《听美国宪法说故事》、《听美国法律说故事》,欢迎读者直接和出版社联系订购。

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