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中国时间: 13:14 2016年12月10日星期六

法律窗口:美与塔利班换俘惹争议(1):总统越过国会换俘是否违法


伯格达尔2010年被俘期间录像截图(资料照片)

伯格达尔2010年被俘期间录像截图(资料照片)

最近,美国以五名阿富汗囚犯交换一名美军战俘事件,在美国上下引起轩然大波。奥巴马总统被指控越过美国国会与阿富汗的塔利班组织达成交换协议违反了他本人签署的法律,而且违背了他早先作出的不与恐怖分子谈判的承诺。那么,针对总统的这些指控具体指的是什么?它们会带来哪些后果呢?请听美国之音法律窗口栏目主持人的报道。

*国会共和党人指责奥巴马违法*

美国政府日前释放了被囚禁在古巴关塔纳摩湾美军监狱中的五名塔利班高层人员,与此同时,塔利班也交出了被其关押五年的原美国陆军中士鲍·伯格达尔(Sgt.Bowe Bergdahl)。根据双方事先达成的交换协议,这五名塔利班囚犯被交予海湾国家卡塔尔监管,一年内不得离开那里。伯格达尔将在德国医院疗养一段时间后返回美国。事件发生后,很多美国人对奥巴马政府换俘的方式进行了抨击,负面反应之强可能是奥巴马政府始料未及的。

奥巴马政府受到抨击的主要原因涉及2013财政年度《国防授权法案》,奥巴马总统去年年底在将其签署成为法律的同时附加一项声明指出,其中一项规定侵犯了他作为三军总司令的权力,因此,他是有权将其否决的。该法律规定,美国国防部长必须提前30天通知美国国会它要释放塔利班囚犯的意图。但是,哈格尔是在5月31日美国政府与塔利班换俘之后才通知国会的。政府的解释是,它基于特殊和紧急情况而不得不迅速采取行动。

美国政府的这一举措在美国国会,特别是在共和党议员中引起强烈反弹,指责奥巴马越权违法的声浪此起彼伏。众议院军事委员会主席、加州共和党籍联邦众议员霍华德·麦基翁(Howard P. McKeon)以及参议院军事委员会资深共和党人、俄克拉荷马州联邦参议员詹姆斯·英霍夫(James M. Inhofe)发表联合声明说:“我们的恐怖敌人现在有强大的动力来抓捕美国人,这个动力把在阿富汗以及全球其它地方的美军置于更危险的境地。”


越战中被北越关押了六年的前战俘、亚利桑那州共和党籍联邦参议员约翰·麦凯恩(John McCain)在对伯格达尔的归回表示欢迎的同时,也对政府以古巴关塔纳摩湾美军监狱中的塔利班囚犯作为交换条件表示严重担忧。他把这些人称为顽固不化的恐怖分子,而且说他们的手上沾满了美国人以及无数阿富汗人的鲜血。麦凯恩参议员希望美国政府说明,它采取了哪些措施确保这些人被释放后不会再从事危及美国国家安全以及阿富汗和平的活动。

*后院起火,民主党议员不满*

奥巴马政府换俘的做法也引起本党某些国会议员的不满,以至于白宫不得不派专人作出道歉,并承诺未来会进行更好的沟通。参议院情报委员会主席、加州民主党籍联邦参议员戴安娜·范斯坦(Dianne Feinstein)表示,这是情报委员会成员非常关注的问题之一,因为释放这五名塔利班囚犯具有潜在的威胁。西维吉尼亚州民主党籍联邦参议员乔·曼钦(Joe Manchin III)在对政府的做法表示严重关注的同时指出,有很多问题有待解答。

不过,在白宫何时通知国会换俘的问题上,参议院多数党领袖哈里·里德(Harry Reid)的反应被看作是在偏袒政府。当有记者单刀直入地提出为什么他似乎是唯一被事先告知此事的人时,里德理直气壮地回答道:“我不确定我是唯一知道的人。我认为,这是在小题大做。换俘的事情是在星期五,还是在星期六通知国会,这有什么区别呢?”

美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯(Susan Rice)在接受“美国有线电视新闻网”的采访时解释说:“伯格达尔不只是一名人质,而且是在战场上被抓获的美军战俘。自从美国建国以来,我们就秉持一个神圣的职责,亦即竭尽全力救回在战斗中被俘的美军人员。” 美国媒体称,白宫本来以为换俘会为它赢得一场公关胜利,再现1980年成功解决伊朗人质危机的光辉时刻,但是,来自政治对手,甚至本党成员的猛烈抨击令白宫措手不及。

*专家对政府的做法有不同看法*

原联邦检察官安德鲁•麦卡西(Andrew McCarthy)

原联邦检察官安德鲁•麦卡西(Andrew McCarthy)

安德鲁·麦卡西(Andrew McCarthy)曾在纽约担任联邦检察官大约20年,目前是“国家评论研究所”的政策研究员。他认为,把过多注意力放在总统必须提前30天通知国会这件事上是一个错误,因为这个问题只不过是更大争议的一个脚注而已。他指出,作为三军总司令的美国总统在战争期间助长敌人的士气是否得当?人们对他向国会作出的解释能够给予多大信任?这些问题要比从技术或宪法层面来判断总统是否违反了30天的通知期限重要得多。麦卡西进一步指出,奥巴马政府的做法也使一些美国人对贯彻法治产生了怀疑。

“从狭义上讲,这件事只是和最近所发生的换俘有关,从广义上讲,它已经成为奥巴马政府的一个严重问题。就连奥巴马总统最积极的追随者也不得不承认,他在法规的实施上非常随意。对待国会通过的法律。他常常不予遵守,要么置之不理,要么试图重写或修改,要么选择性地去执行。如果公众感到,负责实施法规的人都不认为应该受这些法律的约束,那么,公众对这些法律的忠诚也会受到破坏,在法治的基础上维护社会就很困难。”

芝加哥大学法学院教授埃里克•伯斯纳(Eric Posner)

芝加哥大学法学院教授埃里克•伯斯纳(Eric Posner)

但是,芝加哥大学法学院教授埃里克·伯斯纳(Eric Posner)指出,虽然奥巴马总统的做法看上去触犯了国防授权法。但实际上,这个问题没有那么简单。伯斯纳解释说,美国实行的是三权分立的政治体制,三大部门都被赋予了特殊的权力。作为立法部门的国会制定法律,作为司法部门的联邦最高法院具有司法审查权,作为行政部门首脑的美国总统被赋予了发动军事行动的权力,这么做是为了避免独裁和暴政。因此,支持总统一方的人可以以国防授权法与宪法权力发生抵触为由来论证,总统可以不受这个法律的约束。

伯斯纳估计,奥巴马总统在换俘问题上之所以越过国会,可能是因为担心如果他事先通知国会这件事情,消息就会泄露给媒体,从而破坏美国政府为换俘而进行的谈判。

“在美国,法治的源头是美国宪法。宪法赋予总统独立的权力。和议会制不同的是,总统的权力不都来自国会,所以,他做很多事情不需要得到国会的授权。如果国会试图不依照宪法来控制总统,人们反过来也会批评它破坏法治。由于宪法对政府权力的划定不明确,因此产生了很多错综复杂,模棱两可的情况。宪法一方面说,国会有权制定支配某些军事行动的法规,另一方面又说,总统具有三军总司令的权力,这些规定似乎是相互冲突的。”

据有关法律专家介绍,历史上,在涉及战争权力的问题上,具有司法审查权的联邦最高法院一般来说都把这个问题交给立法和执法机构去管。它指出,它有一个政治问题原则规定:如果宪法赋予政府某一机构,而非另外一个机构一项特殊的权力,那么,被赋予权力的机构就应该去行使这一权力。因此,联邦最高法院在审理有关案子时,经常利用这一原则不予以回应。在它看来,这是国会和总统的事,不是它的事。

*奥巴马政府换俘的政治影响*

马里兰州宪法专家洛伊斯•费舍尔(Lois Fisher)

马里兰州宪法专家洛伊斯•费舍尔(Lois Fisher)

据马里兰州宪法专家洛伊斯·费舍尔(Lois Fisher)介绍,从1789年到1950年,历任美国总统在发动战争之前都会得到国会的授权。但是,从1950年6月开始,这个情况发生了改变。杜鲁门总统未经国会批准就对朝鲜宣战,理由是他可以从联合国安理会得到授权。费舍尔认为,这个做法不仅违反了美国宪法,也为之后的总统开创了不良的先例。

“老布什1990年对伊拉克宣战时采用了这个做法,克林顿总统在处理海地、波斯尼亚以及科索沃等问题上多次采用这个做法。2011年,奥巴马总统也是通过联合国安理会得到有关利比亚问题的决议。他们谁都没有征得国会的授权。我认为,这违反了宪法程序。不幸的是,国会没有保护自己。开国先父设立的制度非常明确。一旦有一方越权,另外一方就要起来反击,以保护自身机构。但是,从1950年代以来,国会在这方面做得很差。”

费舍尔认为,随着美国国会中期选举日益临近,换俘事件无疑会给民主党造成不良的政治影响。他预计,一些民主党候选人也会出面反对奥巴马政府的做法。

“我认为,奥巴马政府的做法不仅违反了国防授权法本身,也违背了这个法律的意图,亦即确保危险分子不得获释。但是,这五名塔利班高层人员在我们眼皮底下被放走了。奥巴马政府迄今没有提供令人信服的声明表明,这五个人不可能重返恐怖主义活动。现在,一切都取决于卡塔尔政府在这一年期间会怎么做。如果这些人重返阿富汗从事恐怖主义活动,这将给奥巴马总统带来极大的污点。抛开法律的后果不谈,这对他将是一场政治灾难。”

“国家评论研究所”政策研究员安德鲁·麦卡西说,与恐怖组织谈判将带来灾难性后果。

“如果你阅读美国国务院的报告以及其它机构的年度报告,你会发现,长期以来,美国一直把塔利班看作是恐怖组织。事实上,正是根据这个认知,我们对美国国内那些为塔利班组织提供援助的人进行了惩处。所以,我认为,从政策层面上来看,美国与恐怖组织谈判,特别是在这个恐怖组织仍在从事着针对美国军队和平民的暴力活动的同时,谈判释放高层恐怖分子,这是一个巨大的灾难,而且是一个严重的政治问题。”

美国《时代》杂志报道称,塔利班组织成员对其高层人员的获释感到欢欣鼓舞。一位塔利班高层指挥官在一个秘密地点接受该杂志的电话采访时透露了这个消息。当被问到塔利班是否受到换俘的鼓舞而会去绑架其他人时,这位指挥官的回答非常肯定。报道援引他的话说,绑架伯格达尔这么一个人,比绑架成百个没有用的人要好。他说:“这件事鼓励了我们的人。现在,人人都会努力去抓捕这么一个重要的猎物。”

各位听众,下次法律窗口,我们将继续播出美国与塔利班换俘引发法律争议的第二部分:军人在战场上当逃兵或开小差会有什么法律后果?欢迎您接续收听。

法律窗口 专题简介

“法律窗口” 2002年创办,由亚微撰稿和主持,它是一个以介绍美国法为主的专题节目,旨在通过报导和分析一些具有影响力的案件和法律议题,简明生动地展现美国法律制度的精髓。欢迎您在新浪微博博客推特(@YaweiUS)关注“法律窗口”。并通过“法律窗口”的电邮信箱law@voanews.com提问,或发表您的建议和意见。

此外,台湾五南出版社在2008年把“法律窗口”的文稿编辑成书,书名是《听美国宪法说故事》、《听美国法律说故事》,欢迎读者直接和出版社联系订购。

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