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中国时间: 11:00 2016年12月09日星期五

钱权系列(1):美国的游说集团


游说和咨询公司云集的华盛顿K街及附近的写字楼群(资料照)

游说和咨询公司云集的华盛顿K街及附近的写字楼群(资料照)

当今中国政坛最引人注目的一件事莫过于反腐。前军委副主席徐才厚乃至前政治局常委周永康等领导人不断落马。中国何以在过去十年纵容了如此多的贪官?但也有人问,难道在美国,政治和金钱就真的可以撇得那么清吗?说到美国的“权与钱”,就避不开财力雄厚、“直达天听”的游说集团。

*K街精英*

距离国会山不到5公里左右便是著名的K街。这里云集着职业游说和咨询公司、行业协会以及大公司的公关和政府事务办事处。特殊的地理位置,赋予K街说客得天独厚的优势。

遍布K街及首都华盛顿的这些组织机构不禁让人想起了中国拉关系跑项目的各地政府“驻京办”。所不同的是,美国的这些“驻京办”都是民间组织,代表民间的不同利益来游说政府。

*说客之路*

所谓“说客”(lobbyist),英文的词源是在议会大厅外游走的人,也就是那些出入国会大楼,不断登门拜访议员办公室的说客们。这些说客的活动范围不仅限于国会,他们被他人聘用,在联邦、州或地方层面,就某项政策或法律与决策者进行书面或口头交流,从而使政策结果有利于其雇主利益的人。据估计,大多数出名的说客年薪都在100万美元以上。

很多说客的履历表包括曾任国会议员或行政部门高官。华盛顿美利坚大学(American University)的国会与总统事务研究中心主任詹姆斯•瑟伯(James Thurber)介绍说,变成一个说客大概可以归结为三种途径。

他说,一种就是已经从事政治的人,他们离开自己的公职之后选择进入游说公司,比如说原来的国会参众议员,这也就是人们常说的“旋转门”。另一种是对某个领域或某个议题非常热衷的人,他们往往会组织起来去倡导比如绿色能源、太阳能这类的话题。再有一种就是原来在白宫、国会或者游说公司做实习生的人。他们努力表现,获得正式职位,之后不断历练,步步高升,发展成职业游说人。而这其中又以第一种类型最为普遍,原因一目了然,因为说客最重要的资产就是人际关系网。

*宪法保障*

官商勾结的关系网络是中国滋生腐败的温床。但这并不仅仅是中国的问题,美国人也常常批评金钱对美国政治的腐蚀,候选人之间会互相对谁收取了说客的政治献金进行攻击。多年来,国会也制定了严密的规范,将游说活动规范在法律框架内。

不过,首先要指出的是,游说受美国宪法保障。美国宪法第一修正案赋予公民向政府请愿的权利。民间不同的团体为了自己的理念和利益,组织到一起,在不受威胁的情况下,彼此争论,向政府陈情,这是代议制民主和公民社会的体现。同时,议员和行政官员也能掌握各方信息,澄清误解。

但游说并不等于公司塞钱或送厚礼给议员或监管官员,请他批准某个项目或者包庇违规,这种赤裸裸的贿赂是触犯刑律的。游说团体所做的是动用各种资源,包括人脉,包括金钱,也包括研究数据、舆论攻势甚至是草根动员,“据理力争”,推动或阻拦某项立法或政策。

*昂贵游戏*

这种合法公关和游说的经济成本,可能比直接行贿还要高得多呢。

亚马逊、波音这种大公司每年花费巨资聘请游说从业者为本行业向国会议员进行游说。

以波音公司为例,根据政治反应中心(Center for Responsive Politics)的数据,从2011年1月到9月,波音花费了1千2百万美元用于游说。亚马逊公司也曾经在一个季度就花费45万美元来进行游说,以确保国会不通过有关电子商务收税的议案。

*法律制约*

这种涉及大量金钱的活动受到法律监管。在立法方面,美国在1946年通过《联邦游说管理法》,意图将游说暴露在阳光下。但这部法律没有要求大企业和律师事务所登记申报,而他们才是游说的主体。为了纠正这个错误,美国在1995年又制定了《游说公开法》,对游说做出了细化监管。

另外,如果有人在为其他国家或者外企进行游说,他们也必须根据1938年通过的《外国代理人注册法》进行登记,否则同样属于刑事犯罪。如果不注册的话,可能将面临大量的罚款甚至牢狱之灾。

*利益冲突*

瑟伯说,对注册联邦游说人士进行的统计,美国每年在游说活动上的花费是31.2亿美元,但这只是冰山一角。没有注册的说客不计其数,而他们对游说活动的花费惊人。但是目前美国国内还没有明确的规定,来明确到底谁需要注册,把所有到国会请愿呼吁的人都注册为职业说客也不现实。

另一个常常引起诟病的是“旋转门”现象。假设某飞机公司雇佣一名刚刚从拨款委员会卸任的议员,而这个委员会的职责包括为美国军方订购飞机,他在任时曾投票支持该公司制造的飞机,如今,他摇身变为公司高管,反过来游说昔日的立法同事。这种情形难免让人怀疑利益冲突的存在。

詹姆斯•瑟伯博士说,在他本人参与的2000年游说系统改革中,他们对此做出了制度上的限制。

他说:“这是对‘旋转门’的一个限制,那就是如果你是参议员或者参议员的高级助理,卸任之后需要有两年的‘冷却期’。而这个限制对众议员来说是一年。也就是说,在离任之后,在这一年或两年里你不能为任何团体游说。在行政分支,在某些具体领域,关于国家安全和情报领域的问题方面,卸任官员甚至终身不能进行游说。总体来说,行政分支也存在两年的‘冷却期’。”

*媒体监督*

防止政治腐败并不仅仅靠硬性的法律法规。民主政治要在阳光下进行。自由媒体和民间组织的监督,还有竞选对手的制衡都有助于游说资金流向的透明化。

瑟伯参与了2000年美国的游说系统改革。他说:“我们试图将所有东西变得透明化,谁在做什么,他们花了多少钱,还有他们把那些游说资金用在了谁的身上。”

游说系统是美国政治自由的产物。言论和结社自由催生人们成立各种组织以及代表这些组织的人。

而另一方面,在实际运作中,游说制度偏向资金雄厚、组织发达的强势团体。

不把金钱和腐败简单划等号,同时利用各种法律和社会监督在自由与公平之间找到平衡,一直是美国人力图在做的事情。就像瑟伯教授说的:“在自由和民主制度下,游说活动就像是氧气与火焰的关系。它是绝对必要的,但我们又要使它制度化以及透明化。”

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