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中国时间: 03:21 2016年12月05日星期一

韩连潮:中国“天网”的困境


美国国务院负责美中反腐谈判的官员罗文礼(David Luna 左)在APEC反腐权力机构和执法机构网络(ACT-NET)的会议上。(作者提供)

美国国务院负责美中反腐谈判的官员罗文礼(David Luna 左)在APEC反腐权力机构和执法机构网络(ACT-NET)的会议上。(作者提供)

编者按:这是美国哈德逊研究所客座研究员韩连潮为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA。

今年四月,中国再次强力在全球推出代号为“天网”的海外反腐行动,还通过国际刑警组织发布了百人“红色通缉令”,包括美国在内的西方国家均被要求提供合作,追缉逃犯,返还赃款。

八月,美国和中国据称将在菲律宾利用APEC平台继续就中国提供的 “优先级”经济逃犯名单进行磋商谈判,决定遣返贪官人数和返还资金数额等问题。

与此同时,中国海内外媒体刻意营造中方已向美方加大压力、美方同意进一步合作、海外反腐前景可期的气氛,中方还表示要在国外采取单方面法律行动,直接起诉,追查不法资产和逃犯等。中国媒体还称,中国这些海外反腐的强力措施已造成了国内贪官不敢贪、不敢跑的震慑效果。

然而,事实果真如此么?中国精心打造的恢恢“天网”真会在美国疏而不漏地捕捉到漏网之鱼吗?

笔者的看法是,这不过是中共的一厢情愿而已。当然,美国未来会在证据确凿的个案上采取一些相对灵活的做法,向中方提供协助,但不可能将中方要求的反腐嫌疑犯打包遣返回中国,也不会将没收的资金直接返还。换句话说,中国的“天网”行动在美国面临重重困境。

其中困境之一无疑是北京自己对海外反腐半心半意,甚至假心假意,并不想从制度上根本解决外逃贪官问题,而是有选择地执法,以图造成全球强力反腐的假象。之所以这样说,是因为北京一方面要求华盛顿合作,而另一方面却不真心实意地配合美国彻底调查中国海外腐败。

譬如,国际调查记者同盟(ICIJ)去年根据其所获的密件披露了近22,000名中国内地和香港的投资者在诸如开曼岛一类的离岸金融中心注册公司,其中包括相当数量的涉嫌贪污的中共官员。这些公司是中国非法资金流出的集散地,海外腐败的主要源头。如果将这些信息和美国掌握的数据结合,就容易发现贪腐人员所在和脏款流向的蛛丝马迹。因此,美方曾多次向中方要求提供这些离岸公司的详细资料和信息,但均被中方拒绝。

另外,在美的中共贪官到底有多少,美中双方都没有正式公布具体数字。中方红色通缉令中包括了40名逃美官员。中国公安部曾表示,有超过150名贪官逃往美国,该名单也递交给了美方。

这个数字显然是经不起推敲的。一是名单上的嫌犯都是苍蝇,没有一个老虎;二是人数超少。中国自己的研究机构数据显示,外逃官员保守估计有近万名,甚至有媒体报道,逃美官员达2万名。

这说明中国的海外反腐仍然是雷声大雨点小,它并不想将最早利用美国作为避风港的太子党们绳之以法。

“天网”行动面临的困境之二是贪腐嫌疑犯的遣返问题。尽管中美之间2000年签订了《中美司法互助协定》,但双方的引渡条约却迟迟谈不下来。中方多年前就要求美国就引渡条约进行谈判,但被美国拒绝。习近平政权启动反腐运动之后,中方多次在高层会谈中高调敦促美国启动引渡条约谈判,但仍被美方拒绝。中方用美国没有准备就绪的解释来掩饰自己的尴尬。

事实上,美国与世界上110个国家签订了引渡条约,但在中国目前的一党专制的政治制度之下,美国根本没有意愿与中国签订引渡条约。任何一届美国总统都不敢冒政治风险开启引渡条约谈判,即便美中政府达成协议,美国国会批准此条约的可能性也非常小。

其中最重要的原因是,中国是极权国家,没有独立司法,因而也不可能有公正法律程序来调查和审判贪腐案件;中纪委和公检法均在中共的完全掌控之下,常常会出于政治目的利用反腐打击对手,并使用酷刑逼供,侵犯人权。中共还会将经济罪犯处以极刑。此外,中共政权还对那些揭露高层领导隐蔽家族财富的记者和要求官员公开财产的公民肆意进行打击报复。这些世人皆知的做法令依法治国的美方极为敏感和不安。

然而,这并不意味着美国要保护中共逃美贪官,恰恰相反,美国认为腐败导致“窃盗统治”(kleptocracy),破坏法治,让政府失去公信力,侵犯人权,影响国际稳定,甚至威胁美国国家安全。所以近年来美国联邦政府加大了对外国逃美贪官及其资产的执法力度。美国国务院、司法部、国土安全部、联邦调查局、财政部和商业部都设立了相关机构,打击腐败活动。美中之间一直在通过98年建立的美中执法合作联合联络小组(JLG)合作协调,最近美方对引人注目的杨秀珠案和乔建军/赵世兰案进行的起诉就是双方合作的成果之一。

与此同时,在北京的高压和利诱之下,一些西方民主国家也开始与中国签订引渡条约。西班牙最先与中国签约,而中国与法国的引渡条约于7月17日正式生效。澳大利亚也于2008年和北京签订了条约,但至今仍未生效。除了美国之外,最受中共贪官青睐的加拿大和中共政权还没有此类条约。即便如此,北京与西方民主国家的引渡条约都有一条死刑犯不予引渡的例外。此例外会让重大贪腐犯罪份子免于遣返回中国,而失去中共所追求的震慑效果。

北京也企图利用2003年通过的《联合国反腐败公约》迫使包括美国在内的其他签署国引渡贪腐嫌疑犯,因为该公约允许缔约国在没有双边引渡条约的情况下,把这个公约作为引渡贪腐犯罪的法律基础。然而,仔细阅读公约条款就知道,其规定是“允许”而不是“要求”签署国引渡。因而美国在批准《联合国反腐败公约》时明确表示,该公约不能成为引渡的法律依据,所有引渡必须基于美国国内法和双边条约进行,还特别就此事项通知了联合国。

中国逃美贪官杨秀珠 (作者提供)

中国逃美贪官杨秀珠 (作者提供)

在没有引渡条约的情况下,遣返中共贪官会主要通过违法移民法来进行。前面提到的杨秀珠和乔建军/赵世兰案都是分别以“违反了免签证项目的规定”和“EB-5投资移民签证欺诈”的罪名被起诉的。但是由于美国法律对非法入境外国人有严格的保护和救济措施,美国政府不可能通过行政命令遣返中共贪官,而必须由独立的法院做出是否递解出境的决定。这将增加遣返的不确定性和时间。

另一方面,美国政府重视证据,只会在证据确凿的情况下,才提供司法协助。譬如,美国反腐官员为了落实乔建军/赵世兰一案曾多次前往中国核查。这是十分费时耗力的事情,也会延缓办案过程。如果逃美贪官的人数太多,美国联邦机构很可能无法处理。

“天网”行动困境之三是赃款的返还问题。按中方说法,“天网”行动既要抓人又要抓钱。但是外逃贪官到底卷走多少钱,中国自己恐怕也没有个准数。

中国逃美贪官乔建军 (作者提供)

中国逃美贪官乔建军 (作者提供)

2012年,总部设在华盛顿的一家名为“全球金融诚信”(Global Financial Integrity)的非营利组织估计,2000-2011年间,共有约3.79万亿美元的资金非法流出中国。去年,虽然该组织将该数据(2003-2012累计)下调为1.25万亿美元,但中国仍然全球名列第一。

中国曾依据《联合国反腐败公约》,坚持要百分之百地追缴流出赃款,但最近表示可以与收缴国平分赃款。但能否为美国接受仍然是个未知数。

的确,《联合国反腐败公约》第57条规定了资产的合法所有国可以要求缔约国返还被其没收的腐败资产,但该条的实施范围较窄,仅适用于成功执行外国没收令(foreign forfeiture orders)而收缴的资产,并且规定在返还没收资产问题上必须按照没收国的国内法要求和程序进行。此外,美国可以依据公约第46条,以违反其“基本利益”为由,拒绝他国返还腐败资产的要求。

美国联邦调查局反腐/国际人权处处长萨乐特(Jeffrey S. Sallet) (作者提供)

美国联邦调查局反腐/国际人权处处长萨乐特(Jeffrey S. Sallet) (作者提供)

因此,是否返还的主动权掌握在美国手中。这是美中关于资产返还谈判的另一难点,因为美国一般不直接将没收的赃款交还给贪官所属国,担心这些资产落入其他贪官的腰包,而是通过该国的人权项目,让没收资产直接造福人民。在笔者最近参加的一次会议上,美国联邦调查局反腐执法的主管官员萨乐特(Jeffrey S. Sallet)先生证实了上述做法。他在介绍美国反腐执法情况特别指出,美国的政策是,没收所有的外国贪官资产必须百分之百地通过在受害国实施的人权项目予以返还。

乌克兰前总理拉扎连科 (作者提供)

乌克兰前总理拉扎连科 (作者提供)



萨乐特先生列举了若干案例来说明美国在这方面的实践。乌克兰前总理帕夫洛·拉扎连科(Pavlo Lazarenko)因涉嫌贪污和洗钱等罪名分别被乌克兰和瑞士起诉,逃美后被捕,于2006年被美联邦法院判处9年徒刑和一千万美元的罚金。2013年,美国又采取行动没收了他的资产,其中包括一处曾为美国影星埃迪・墨菲拥有的价值达675万的豪宅。萨乐特称美国力图全部收回拉扎连科贪污受贿的5亿美金,已收回的资产正通过在乌克兰启动的不同项目返还。美国也对非洲逃美的贪腐高官采取了类似的行动。

萨乐特所领导的部门还有一个专门负责调查涉及国际人权案件的单位。如证据确凿,在美的外国人权施暴者也将面临被起诉、监禁和没收资产的结局。将反腐和人权挂钩,反映了美国的核心价值。

乌克兰前总理拉扎连科在美国被没收的豪宅 (作者提供)

乌克兰前总理拉扎连科在美国被没收的豪宅 (作者提供)

在目前的政治环境下,中国肯定不会让美国利用没收的贪官资产在中国启动人权项目。美中如何走出这一困境还有待观察。但笔者认为,这也可能成为海内外人权、民运组织的天赐良机。如果美国能全部或部分地追缴中共逃美贪官的赃款,并将这一天文数字的款项用于救助中国政治良心犯及其家属子女、抚恤天安门屠城的受害者、补偿因被强拆强迁而失去家园的老百姓、支持专注于建设中国公民社会的NGO组织等等,那就把坏事变成了好事。能实现这种“取之于民,用之于民”的做法,真是善莫大焉。

有鉴于此,海外维权组织公民力量与其他国际人权组织一起正积极游说美国行政当局和国会不返还所没收的中共贪官资产,而将其全部用于改善中国人权、促进法治进步、建设民主宪政项目。该组织的反腐团队还将指导和协助知情人士取证、举报以及与美国执法部门联系,帮助他们获得美国政府奖金。

结束本文之前,笔者敦促中共涉嫌贪腐官员勇敢地站出来,投身民运和维权。我们知道在中国的腐败生态下,无人能出污泥而不染。但希望你们争取主动,金盆洗手,改恶从善,将自己的不义之财或非法所得通过各种形式返还给人民,大家一起来推动中国的民主宪政建设,因为在家法代替国法、法制成为整人工具的一党专制之下,没有任何人是安全的。

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