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中国时间: 10:36 2016年12月11日星期日

何清涟:2014年中国经济关键词:债


2013年12月10日堆放在山东省青岛港口的海运集装箱。星期二中国领导人闭门讨论2014年经济和改革计划。数据显示中国经济的年中回升持续到了最后一个季度。

2013年12月10日堆放在山东省青岛港口的海运集装箱。星期二中国领导人闭门讨论2014年经济和改革计划。数据显示中国经济的年中回升持续到了最后一个季度。

编者按:这是何清涟为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA

2013年底的中央经济工作会议虽然确定了六大经济任务,重中之重集中在一条,即“着力防控债务风险”。为此做了一个最重大的决定,在“债务”问题上,中央政府与地方政府“父子”分家,即:中央不再发挥“父爱主义”精神,为“儿子”即地方政府兜底,而是要求“儿子”独立承担债务责任。

*地方官员考核体系将改变*

自2011年以来,中国经济受困于债务水平持续上升、多个行业产能过剩,经济下行压力加大。这些问题掰开了说,似乎是三个,但从根源上说,其实是一个,即中国经济发展过度依赖政府投资。政府投资从来是只讲播种不讲收获,于是在金融上表现为地方政府陷入巨额债务泥潭,在实体上表现为多行业产能严重过剩,在宏观层面表现为经济增速下滑。这趋势在2011年就已非常明显,只是自那以后两年多,正逢十八大权力交接,中南海权力斗争方酣,谁也顾不上经济问题。

今年三中全会开过,大事已定,经济问题就不能再拖。12月上旬中央经济工作会议前夕,中国政府公开发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,要点是:不再将GDP增速做为官员政绩考核的唯一指标,政府负债数量、环境生态等将列入考核范围。

应该说,以GDP增速作为官员政绩考核的主要指标时,环境生态普遍恶化与地方债务过大早已成为两大问题。中央政府曾打算改革,如潘岳拟于2005年在一些省市试行绿色GDP考核体系,温家宝在2007年也曾表过态,要改变以GDP为主要指标的政绩考核体系。后来,绿色GDP考核遭到各地方政府的强烈反对而胎死腹中;温家宝的表态也没了下文。到了今天,环境污染已经从水与土地发展至天空,雾霾时不时笼罩全国各地城市,环境状况总算列入地方官员的政绩考核范围;虽说实施的难度较大,但能做到不再产生新的环境污染,就算是莫大功德,国土整治、污染修复等只能慢慢来。本文只说比较容易量化为考核指标的债务问题。

*地方政府“解决”债务两字诀:瞒与赖*

中国债务规模到底有多大,确实很难弄清楚。今年各方估算的新数据当中,里昂证券5月13日发布的估算被普遍接受,至今中国方面也未予否认。该报告显示,截至2012年末,中国的债务总规模(政府、企业和个人)为107万亿元,即GDP的205%,预计2015年中国债务规模占GDP比重将升至245%。在如此庞大的债务当中,地方政府的份额有多种估算,最近有人估算为25万亿元到30万亿元。

为什么地方债务成了一笔理不清的糊涂帐?首先是因为审计监管部门遇到地方政府的“瞒”。在“地方债藏匿手段曝光:玩10个瓶子9个盖资金游戏”(《第一财经日报》,11/19/2013)一文中,列举了部分瞒的手段,如“通过‘外单位’名目腾挪账目、‘借壳贷款’、垫资施工、借新还旧、向居民集资等手段隐匿负债,通过列入不能或不宜变现的公益性资产虚增资产”,有兴趣的读者可以去找这篇文章细读。

“瞒”是用来应付上级政府审核的。面对债主,地方政府的手法则是“赖”。县乡基层债务风险不断扩大,究其原因,主要是税收来源单一,主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政,能够成为县乡两级财税收入的只有土地增值税、耕地占用税等。这些税只有通过“城镇化”名义出卖土地才能获得,很少有县乡拥有足够财力去进行城镇化配套建设,于是举债推行城镇化成了唯一办法。中国的银行系统虽说是垂直管理,但地方政府也拥有对辖地银行的实质管理权,“父母官”要借债,地方银行不敢不借。此前,由于对地方一把手的政绩考核中没有“债务指标”,在任者只管借债“发展经济”,涂饰政绩,还债的事情留给后任。后任的办法也很简单:上届政府借的债,与本届政府无关,“赖”成了地方政府拖欠债务的法宝。这种情况下,地方政府只要能借到钱,就根本不考虑还的问题,比如云南昆明推出3000亿地铁项目,借债总规模相当10年地方财收收入。

面对“债务不透明”、“前任推后任”的推诿局面,审计机构很头痛,认为只有明确债务责任,中央不再为地方政府提供隐性担保,才有可能防止新债的产生。这就是2013中央经济工作会议将“着力防控债务风险”列为2014年重要任务,并颁发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的由来。

《通知》规定,要 “把政府负债作为政绩考核的重要指标,强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究”,如果认真实行此规定,地方官就不能继续举债营造“政绩”,而将庞大债务留给后任偿还。

*“父”与“子”的猫鼠游戏将继续*

中央政府放弃对地方的“父爱主义”保护,不是一件小事。中共的政治体制是中央集权体制,全国一盘棋。经济上的“父爱主义”源于计划经济时期,历改革30多年,税制虽然经过赵紫阳时代的“分灶吃饭(即地方财政包干)”及朱镕基分税制两度变化,但却未曾放弃“父爱主义”:穷地方,有中央政府通过“财政转移支付”养着;地方发行债券,有中央政府对地方政府提供的隐性担保撑着。不管地方政府与国企将局面折腾成怎样,天塌下来都由中央顶着。

这种“父爱主义”精神是社会主义经济体制的弊端之一。匈牙利经济学家科尔奈当年在《短缺经济学》中曾概括社会主义经济的几大弊端,除了“父爱主义”之外,还有投资饥渴症、扩张冲动、软预算约束等等。观察今日中国,虽历经几十年“市场化改革”,但科尔奈概括的这些“社会主义经济弊端”几乎全部依旧。

新的考核体系是否生效,还得看一件事情,即地方财政是否能够开源节流。由于国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市,县乡政府无法从中分一杯羹。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》倒是将房产税划为地方税,只是由于拥有多套房产者是官僚集团中人,利益攸关,有关房产税征收一事,国务院至今讨论了20多次也没定下个章程。就算将来定下,根据房产价值在一、二、三线城市依次递减规律,可以推算出,县乡一级的房产价值也最低,因此这房产税的油水也最少,所以地方政府如何“开辟新税源”还是一个大问题。有些地方政府已经看到财政前景不妙,开始考虑节流,即裁员,如北京下属郊县、河南、河北等省市,已经实行55岁以上公务员提前离岗退休政策。

可以说,只要地方政府的税源没有解决,要维持运转,就得想法子找钱,这钱也许不称之为“债”,安个别的名目卷土重来。鉴于中国并不实行地方政府破产制度,如何追究地方政府第一把手的举债责任问题,就是个悬在空中难以落实的问题。《通知》中虽然有“责任追究”四字,如何追究则大有讲究。唯一可以明确预期的是:明年中国经济工作的重心,以及中央与地方政府关系,主要将围绕一个关键词“债”来展开。

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