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中国时间: 08:57 2016年12月08日星期四

全球互联网治理: 新的国际政治角力场?


习近平在乌镇举行的第二届世界互联网大会发表主旨演讲

习近平在乌镇举行的第二届世界互联网大会发表主旨演讲

网络欺诈、网络窃密、网络黑客、恐怖组织利用网络招募“圣战者”,这类事件的不断发生让互联网治理问题成为了国际间和各国讨论的重点议题之一。中国也高调抛出以“网络主权”为核心的全球互联网治理主张。但是,一些西方观察和分析人士认为,中国是在挑战现有的让网络得以自由开放、高速发展的全球互联网治理架构。如何解决互联网面临的安全等挑战?如何构建更有效的互联网治理体系?围绕互联网治理主导权和话语权的国际政治角力似乎已经展开。

中国的“多边” 全球互联网治理主张

去年12月,中国国家习近平在中国政府主导的第二届世界互联网大会上概述了他推动全球互联网治理体系的变革的主张。他说,互联网领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显,网络犯罪、网络监听和侵犯个人隐私等问题时有发生。他呼吁推动全球互联网治理体系变革,并提出以“尊重网络主权”为原则建立“多边、民主、透明的全球互联网治理体系”。

一个多月后,中国国家网信办主任鲁炜在有100多位驻华外国使节出席的2016年新春招待会上说,中国在新的一年将进一步推动全球互联网治理体系的变革,以及推动制定全世界都能接受的、代表最广大国家利益的网络空间国际规则。

西方一些分析人士认为,习近平提出的以国家为主导的“多边” (multilateral)互联网治理体系与互联网诞生以来一贯实行的“多利益攸关方”(multistakeholders)的治理模式相左。

美国智库美国企业协会(American Enterprise Institute)研究互联网治理的客座研究员谢恩·杜斯(Shane Tews)最近在有关互联网治理的一个讨论会上说:“‘多利益攸关方’的互联网治理模式指的就是,包括企业、民间社会、科研团体以及政府在内的所有参与者在决策中都有一席之地,而且政府的角色不会大于其他参与者。‘多边’模式就是指,最后只有政府说了算。”

与气候变暖和贸易等全球政策过程是由政府/国家主导进而向非国家行为主体开放的情况不同,在互联网治理领域,传统上一直是一种自下而上的模式,也就是由非国家行为主体,如ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)和IETF(互联网工程任务组)发挥着管理和发展互联网的领导角色。这些机构由工程师、学者和科技人才自发组成,它们在管理互联网时坚信和遵循的原则是“运行代码和大致共识”(running code and rough consensus),这种原则体现的也就是人们通常所说的互联网精神 - 自由、开放、平等和共享。

两大阵营

随着网络安全、隐私等问题日渐突出,尤其是斯诺登事件之后,传统互联网治理的不足也显现出来。国际组织、许多国家、智库和学者也都在思考和探索解决互联网所面临的挑战的良方。一个原先由专业科技人员涉足的领域逐渐被抛向了国际政治角力的舞台。

可以预见,作为互联网诞生和全球顶尖互联网公司云集之地的美国以及欧洲等公民社会发达的国家,仍然会坚持和尊重传统互联网管理架构的“多利益相关方”模式;而中国、俄罗斯等强调政府控制的国家则会支持政府间磋商的 “多边”模式,并且会以“安全”的名义要求政府在互联网治理上扮演更大角色。

不过,许多西方分析人士和人权组织担心,中国的“网络主权”概念不仅仅是加大政府在网络治理中的角色,还包含政府有权对信息进行审查和限制。

“多利益攸关方”模式阵地失守?

在乌镇世界互联网大会上,俄罗斯总理梅德韦杰夫以及哈萨克斯坦和塔吉克斯坦等中亚国家的总理都对习近平的主张表示支持。

就在世界互联网大会召开的几天前,中国在信息社会世界峰会成果十年审议进程(WSIS+10)的会议上,成功将“多边”一词纳入了最终的决议中。有分析人士认为,虽然这个词汇只出现一次,而且这份不具法律约束力的文件最终支持的仍是“多利益攸关方”模式,但这对中国来说也是在推销“多边”模式上的一个小的胜利。

或许还令西方分析人士不安的是,一向倡导“多利益攸关方”互联网治理的 ICANN的CEO法迪·切哈德(Fadi Chehadé)也出席了乌镇互联网大会并发言,他同时还与中国电商巨头阿里巴巴的董事局主席马云一同担任世界互联网大会高级咨询委员会的联合主席。后来切哈德和ICANN都发表声明说,即将卸任CEO一职的切哈德是以个人名义参加大会,而不是代表ICANN。但是一些人还是怀疑,切哈德或者是ICANN是否是在为中国的“多边”模式背书。

由于ICANN与美国政府之间的关系,ICANN也一直是有关全球互联网治理争议中的一个焦点问题。这个机构是成立于1998年、总部在美国加州的一个非营利性国际组织,负责互联网协议(IP)地址和域名的管理,但是组织的运营受到美国政府的监管。

也正是因为这层联系,ICANN经常被作为例子来批评美国拥有互联网权力(霸权),因为在理论上完全有可能删除掉某个国家的互联网域名。2014年,美国政府决定交出监管ICANN的权力,让其变成独立的全球机构。

有分析人士认为,之前美国政府的监管是为了确保ICANN的“多利益攸关方”过程能够顺利进行;他们担心,独立后的ICANN有可能会变成“多边”模式支持者试图拉拢的对象。现为美国企业协会客座研究员的詹姆斯·格拉斯曼(James K. Glassman)曾担任美国国务院负责公共外交和公共事物的次卿。

他说:“在全球范围内,我们看到,一些国家在寻找国际互联网治理机构——目前还没有这样的机构,都是分散的不同组织。很可能会把它(ICANN)变成“多边”,成为一个主要的互联网国际机构,以联合国‘一国一票’的模式进行互联网治理。这是件很可怕的事。”

互联网未来

很难预计哪一方会在这场政治角力中占据优势。分析人士认为,在尚无全球共识的情况下,各国政府和商业实体很可能会创建自身的网络空间,导致互联网碎片化(fragmentation)。内布拉斯加州大学法学院助理教授加斯·赫维茨(Gus Hurwitz)说:“互联网在短期内来说,很可能是各国制定不同的法律,这些互不相容的诸多法律对商业、创新和互联网用户来说都会成为很大的问题。”

他说,这种互联网碎片化有多种形式,有可能是分离路径,比如把输入彭博社网址的用户导向政府运营的网站;也有可能是如中国的“防火长城”那样不让用户访问某些网站。他表示,在政治、经济和社会方面,网络碎片化程度和方式也会有所不同。

DiploFoundation创始人、著有《互联网治理概论》一书的约万·库巴利贾(Jovan Kurbalija)认为,网络碎片化可能出现的一种极端情况就是加剧各国或阵营的紧张关系和冲突,甚至可能爆发网络战(cyber battle)。

不过他也表示,也有可能是两方妥协,发展出他所称的“真正的多利益攸关方模式”(genuine multistakeholder approach)。但是他说,这需要在机构和政策设计上有相当大的创新和智慧,比如需要更好地定义各利益攸关方的角色、增加问责、建立必要的权力制衡等等。

库巴利贾指出,如何能够保持互联网早期的那种包容、有效和开放治理(inclusive, effective and open governance),仍然是未来互联网治理面临的一个主要挑战。

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