无障碍链接

中国时间: 10:42 2016年12月08日星期四

从美国一判例看总统任命权、参院制衡和司法独立


新闻记者在美国联邦最高法院门前等待几个重要案件的判决结果,包括本文所说的案子(2014年6月25日)

新闻记者在美国联邦最高法院门前等待几个重要案件的判决结果,包括本文所说的案子(2014年6月25日)

不久前美国联邦最高法院判决奥巴马总统在2012年1月任命国家劳工关系委员会三名委员之举违宪。这次任命没有得到国会参议院批准,美国宪法授权美国总统在参议院休会期间任命官员,白宫认为自己依法使用了这个权力,但最高法院不认同。这其中的原委值得深入了解和推敲。

2014年6月26日,美国联邦最高法院对国家劳工关系委员会诉诺埃尔罐装公司(National Labor Relations Board v. Noel Canning)一案做出判决,宣布奥巴马总统在2012年1月4日动用休会任命权对三名国家劳工关系委员会委员做出的任命违宪。

美国三权分立的政治体系讲求权力制衡。这起案子就与这一分权制衡的宪政理念相关。

劳关委诉诺埃尔装罐公司

美国国家劳工关系委员会(National Labor Relations Board)是根据国家劳工关系法案设立的独立机构,专门负责组织工会和仲裁劳资纠纷。国家劳工关系委员会(以下称“劳关委”)成立于罗斯福新政时期,最初设立了五个委员席位,法律规定委员会必须具备三人的“最低议事人数”(quorum)才能合法裁决劳资纠纷。

2011年年底,劳关委一名委员克雷格•贝克尔(Craig Becker)任期将满,另有两位委员已先后退休,劳关委只剩下两名委员。2012年1月4日,奥巴马总统在参议院“形式议事期”内动用参议院休会任命条款,启用莎隆•布洛克(Sharon Block)、特伦斯•弗林(Terence F, Flynn) 和理查德•格里芬( Richard F. Griffin)三人填补国家劳工关系委员会的空缺。

2012年,一家为百事可乐进行装罐运输的诺埃尔装罐公司(Noel Canning)因不满劳关委对其与工会的劳资合同纠纷做出的裁决,向哥伦比亚特区上诉法院提起诉讼。该公司提出劳关委的裁决并不合法,因为依照法案,劳关委必须达到“最低议事人数”才能合法审理劳资纠纷,而委员会当时的五名委员中有三人是奥巴马总统行使“休会任命”做出的单方面任命,对这三人的任命存在违宪的可能。而如果委员会不具备合法的最低议事人数,那么它所做出的判决也不应具备法律效力。

哥伦比亚特区上诉法院对诺埃尔装罐公司的诉讼进行审理后判决劳关委三名委员不是合法任命,因而委员会的裁决无效。国家劳工关系委员会就此案向联邦最高法院提出复审,于是案子又被提交到最高法院处,这便是国家劳工关系委员会诉诺埃尔罐装公司案。而联邦最高法院最终做出9比0的一致性判决,维持特区上诉法院的判决结果。

休会任命(Recess Appointment)

在正常司法程序中,美国总统对高级官员的任命需先提名并征询参议院意见和同意后才能完成合法任命(“意见和同意条款”,Advice and Consent Clause)。宪法第二条第二款“休会任命条款”(Recess Appointment Clause)规定在参议院休会期间如出现职位空缺,总统可单方面任命,无需等待参议院的意见和同意,任期于参议院下届会期结束时终结。

美国参议院的罗塞尔大楼

美国参议院的罗塞尔大楼

美国建国初期,参议院的会期一般持续三到六个月,国会休会时议员们则会回到各州体察民情。在这六到九个月的休会期里如果有政府职位出现空缺,总统便无法向参议院提名并征求“意见和同意”。为提高政府效率,宪法的设计者们补充了休会任命条款。

理解的分歧

宪法里的这一条款虽然赋予总统休会任命的权力,它对休会的定义却并不明晰。休会可以包括两种,一种是一届会期正式结束到下一届会期开始,称为“程际休会期”(intersession recess);另一种是在一届会期之内的休会,称为“程内休会期”(intrasession recess)。到底哪一种才是条款里所指的休会?

哥伦比亚特区上诉法院在判决中提出,依据对宪法文本的理解,休会任命应该仅限于程际休会期,而且总统只能对在同一程际休会期产生的职位空缺做出任命。这样一来就不仅将休会限制为程际休会,也对职位空缺做出了时间上的限制。

特区上诉法院的意见虽然得到了联邦最高法院中四位大法官的支持,但以斯蒂芬(Stephen Breyer)大法官为代表的多数派对此持有不同看法。他们认为,追朔美国历史,总统在程内休会期做休会任命,或者总统填补休会前产生的职位空缺,都曾多次发生过,如果依照上诉法院的解释,过去诸多次休会任命岂不是都要被否定了。

斯蒂芬认为从历史的真实情况来看,对休会任命条款应该做出更广义的诠释。他在分析为何如此判决时写道:“休会任命条款赋予总统在任何足够长的休会期间——程际休会期和程内休会期——填补任何职位空缺的权力。……‘参议院休会’一词可用于程际休会和程内休会。尽管宪法的文本是模糊的,但建国时期的字典和用法显示这个词语可以包括程内休会。而采用这样较为广义的解释也是基于该条款的目的,那就是允许总统在参议院休会时确保政府持续地运作。”也就是说,最高法院的多数派不仅承认总统可在程内休会时做出休会任命,也允许总统填补休会之前产生的职位空缺,它否定了特区上诉法院对休会任命的限制。

形式议事期(Pro Forma Session)

既然最高法院中的多数派承认总统在程内休会时做出的休会任命,为何还会一致裁决奥巴马总统的任命违宪?除了上述问题之外,在这个案子里总统的休会任命还涉及到了另外一个制度程序——“形式议事”。

根据宪法规定,国会休会三天以上就必须经过参议院和众议院投票同意,假如两院中任何一方不同意,会议就得继续进行。因此到了应该休会但投票无法通过的时候,参议院便会举行形式议事,即每隔三天召开一次会议,邀请主持议事的议员出席,时长几分钟甚至几秒,会上一般不做实质性工作。国会中的少数派有时会用这种方法阻止总统在国会休会期间任命政治官员。

2011年12月20日到2012年1月23日之间,参议院进入了程内休会期,同时每隔三天举行一次形式议事。在其中一次形式议事结束后的第二天,也就

奥巴马总统讲话(2014年6月25日)

奥巴马总统讲话(2014年6月25日)

是2012年1月4日,奥巴马总统做出了对劳关委的休会任命。在当天的演讲中,他说:“当国会拒绝采取行动,并因此损害到我们的经济而且将人民置于风险之中,作为总统我有责任在他们不在场的情况下做我应做的。”

最高法院的判决

由于以往尚未有过总统在形式议事期间进行休会任命,奥巴马总统此次算是开了先河。诺埃尔公司就是针对这一点对劳关委及其判决的合法性提出了挑战。诺埃尔公司的辩护律师诺埃尔•弗朗西斯科(Noel Francisco)在接受美国之音采访时表示总统不应该在形式议事期进行休会任命。

他说:“在奥巴马总统宣布任命时,我们推测这些任命应该受到违宪的质疑。总统在进行这些任命时,参议院每隔三天就会举行一次会议,就是所谓的‘形式议事’,会议时间较短,有时甚至只有两分钟。没有总统试图在形式议事期进行过任命,布什曾经遇到这样的情况但他没有这么做,奥巴马总统是第一位,考虑到这点我们觉得这项任命说不过去。”

而相对的,总统的支持者则认为形式议事并不能改变休会性质,阻碍总统做出休会任命。助理司法部长塞兹(Virginia Seitz, Assistant Attorney General)在2012年发表了一篇文章探讨在形式议事期进行休会任命的合法性。他认为如果一次休会的时间长到符合程内休会的标准,在此期间召开的形式议事并不具备那种能改变此次休会性质的法律效力,。他在文章中写道:“参议院会议期间的休会,只要达到足够的天数,就应该是休会任命条款中所包含的‘休会’。……而参议院在1月3日至1月23日之间所举行的形式议事并未影响到程内休会的实质,因为形式议事并不妨碍总统决定参议院在此期间无法接收总统所传达的信息或作为一个整体参与到任命决策中来。”

最高法院多数派在这一点上并没有站在总统一边,因此最终做出了9比0的一致性判决。斯蒂芬大法官在判决里写道:“(休会任命)条款里虽然没有说休会的时间多长,但即使是首席政府律师也承认三天的休会时间太短。”判决同时规定休会任命适用的休会时间不能短于十天,因为最高法院“还未发现一例休会任命是在短于十天的程内休会期中做出的。”

斯蒂芬大法官还表示,最高法院不能忽视形式议事,因为宪法里的休会任命条款只是一项附属条款,休会任命不能取代参议院的“意见和同意”流程而成为政府进行人事任命的主要形式,更不能为总统确立可以回避参议院意见和审核的权威。根据宪法,对官员的任命应当属于总统和参议院联合所有。斯蒂芬大法官指出,参议院到底是在休会还是在会期内,这个问题由参议院决定,而非总统,因此当参议院宣称它在“形式议事期”时,它就仍然是在会期中。这样一来就否认了奥巴马总统忽视国会正处在形式议事期而做出的休会任命的合法性。

依照最高法院的判决,劳关委的三位临时任命的委员不具备合法资格,劳关委的空缺需要总统重新提名并经过参议院“意见和同意”后才能正式任命。而委员会在2012至2013年期间做出的裁决里,有100多件受到质疑还在等待联邦上诉法院的审理,这些尚未尘埃落定的纠纷可能会被法院送回合法任命的委员会重新审理。

诺埃尔律师认为这一裁决结果对上诉的诺埃尔公司和奥巴马总统都有一定的影响。他说:“对于诺埃尔公司来说,直接的影响是国家劳工关系委员会对其不利的判决现在不再具有任何法律效力了,所以诺埃尔公司现在对劳关委的法令没有任何执行的义务,除非劳关委采取进一步行动重新审理这个案子。广义上的影响是在总统和国会的关系上,总统现在明白,为了确保对政府高级官员的任命,他必须尊重参议院的‘意见和同意’权力,并且在人事任命时征得其同意。我倾向于认为这会影响到总统任命的人选。”

显示评论

XS
SM
MD
LG