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中国时间: 20:22 2016年12月07日星期三

中国债务(2):地方巨债从何而来


8月末,中共中央政治局宣布将在11月召开中共18届三中全会。从吹响改革号角的11届三中全会以来,中共的三中全会历来被赋予重要的历史意义。今年更不例外。就在外界猜测本届三中全会将出台哪些重大改革措施的同时,中国经济的观察人士普遍认为,中国中央政府应优先考虑的是如何控制地方政府债台高筑的问题。

卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)高级研究员、前世界银行中国局局长黄育川(Yukon Huang)说: “中国债务问题的严峻性并不在于量,而在于速度,还在于中国有没有一个机制去应对。答案是,中国没有这样一个机制。所以说,中国目前的债务问题给政府敲响了警钟,他们需要在债务问题变得难以收拾前建立一套机制。”

自上世纪70年代末中国实行改革开放以来,中国经济一直保持着10%左右的增长速度。在这30多年里,中国并未依赖借贷来维持经济的高增长。

但2008年的全球金融危机改变了这一状况。当年11月,时任国务院总理温家宝宣布了中国为应对全球金融危机的价值4万亿元人民币的经济刺激计划。“这笔资金大多被用在开发房地产和基础设施上。这些项目的回报期很长,可是贷款的偿还期却一般较短,所以按时还清是不可能的。这样一来地方政府欠下的债务就越积越多。”黄育川说。

2013年上半年,中国信贷同比增长20%,远远超过官方公布的7.6%的GDP增长数字。这表明,地方政府正在靠借新债来还旧债和支付利息,而没有把资金用于投资和生产。

本来,按照中国的法律,地方政府不允许借贷,也不能发现债券融资。但地方政府利用法律的漏洞,通过设立所谓的“地方政府融资工具”借贷。“中国的地方政府是不允许有预算赤字的,所以它们就通过建立融资工具来借贷,也就是地方政府融资工具,”史剑道说,“因为这类贷款被认为是主权债务,所以这类就够就很容易得到贷款。” 史剑道是华盛顿智库传统基金会的资深研究员。

鉴于过去十几年中国房地产市场的火爆,这些投资工具往往把借贷的资金用于房地产。

“中国债务问题的症结在于地方政府。有的地方政府认为,从银行贷款、搞房地产开发利润颇丰。地方官员借此为当地、甚至他们个人牟利。这其中有寻租活动。如果你能弄到一块地,把它开发然后再卖就能来钱。”卡内基国际和平基金会的黄育川说。

由于地方政府自身不能直接参与开发房地产,它们把土地交给地方融资工具。这些工具以土地作抵押从银行得到贷款。贷来的资金用于征地和拆迁,然后再修建一些基础设施比如道路和桥梁来吸引房地产开发商投资。然而大批的楼盘开工导致中国很多地方的房地产市场出现严重饱和甚至过剩的情况。新建小区无人入住让中国各地的“空城”、“鬼城”比比皆是。这就造成地方政府的投资无法及时得到回报,融资工具的资金链出现断裂使它们无法向银行偿还所欠债务。

还有一些分析认为,政府对银行业的过度干预也地方债务高涨的原因。传统基金会的史剑道说:“在中国,省一级政府也好、市一级政府也好、还是县级政府,大家都是国家机器的一部分。所以,就算是我会破产,那么只要我通知到了有关上级部门,国有银行还是要给地方政府放贷,因为银行必须这么做,这是它们工作的一部分。”

由于中国经济增速放缓,下行压力加大,人们更加担心地方政府的偿还能力。但中国财政部长楼继伟刚刚表示,中国的地方债务问题已得到控制,而且提高速度已经减慢。

但传统基金会的史剑道认为,尽管控制这些债务目前对于坐拥3万亿美元外汇储备的中国政府来说还不成问题,但让谁来承担这些债务、让谁来为此付出代价对中国领导层来说将是一个挑战。

“总有人要为这些债务埋单,史剑道说,“如果地方政府债务是14万亿人民币的话,假定有2万亿它们无法偿还,那么谁来还这2万亿?是企业、银行、还是通过增加税收来还?地方政府官员的个人资产会不会没收,谁来还这笔债?所以说这才是个挑战,这不仅是个政治挑战,也是个经济挑战。”

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