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中国时间 22:37 2022年7月7日 星期四

美中紧张持续 误判风险增加 国际危机组织吁加强危机管控


美军米利厄斯号(USS Milius)导弹驱逐舰2021年11月20日在南中国海航行。(美国海军照片)

国际危机组织星期五(5月20日)发布报告说,随着美中扩大在南中国海和台湾海峡的军事活动,两国在海上或空中发生误判和意外的风险增加,而两国间日益紧张的关系可能会导致这类事件进一步升级,使得危机管理更加困难。报告认为,两国应落实并改善现有的危机管控机制,并且将危机预防和管理纳入议程的重要位置,从而帮助双方更有效地管控风险。

报告说,虽然美中两国发生全面军事冲突的可能性很低,但是双方在海上和空中的活动距离越来越近,双方高层对话因新冠疫情和双边关系恶化而减少,意味着发生误判和无意的碰撞冲突的风险越来越大。

报告指出,2020年秋季,北京曾将美国的一系列行动误解为美国可能计划攻击中国在南中国海的前哨基地,当时美国政府关闭了中国驻休斯敦领事馆,并且宣布不接受中国在南中国海的大部分主权主张,华盛顿之后告知北京没有攻击计划,紧张局势才得以缓解。

报告的作者萧嫣然(Amanda Hsiao)对美国之音说,这只是其中的一个例子,表明“在目前的环境下,双方是多么容易完全误读对方的意图。”

她表示,如果发生碰撞意外,危机升级的可能性也很高,因为两国国内的政治情绪比过去对彼此都更加强硬,限制了妥协的空间,让降低风险和管控危机变得困难。

“鉴于此,现有危机管理机制看起来不足以管理这些新的风险,”她说。

她在报告中说,美中之间有一些危机管控机制,比如《关于建立加强海上军事安全磋商机制协定》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》,“热线”和国防沟通电话,但是这些机制一直以来都未能良好落实,改善的空间可能也有限。

其中一个原因是美中两国在降低风险方面的利益不对称。华盛顿认为风险来自中国军舰和战机的不专业和不安全的行为,希望获得更明确和更可预测性的环境,但是北京认为风险来自美军在中国周边的军事存在和活动,拒绝为华盛顿的行动提供太多的保证和明确性,以此来阻止美军的活动。

国际危机组织的报告认为,尽管存在局限,强调并且继续运用现有这些机制和渠道仍然非常重要,因为鉴于没有其他平台解决安全处理安全方面的问题,海上军事安全磋商等机制仍然是有助于两军就什么是安全遭遇以及对不安全行为追究责任的最佳工具。

除此之外,报告建议两国应恢复和加强各个层级的双边防务对话,包括利用今年4月美中防长通话的势头,促成两位防长在6月香格里拉对话上的会面,让双方有机会私下就政策对话系统(Policy Dialogue System)做出承诺。

萧嫣然表示,政策对话系统是在特朗普政府执政末期美中初步达成的一个机制,是一个有助于降低风险和危机管理的有用框架,目的是让防务关系免受政治动荡的影响,“让对话和会谈即使在政治关系恶化的时候也不会中断。”不过她说,在拜登政府执政以来,双方还没有重新就此做出承诺。

国际危机组织的报告还建议,鉴于目前华盛顿和北京之间的不信任程度,以及可能发生误读误判的可能性增加,美中双方还应积极利用联合参谋部对话机制和危机沟通工作组,以更好地了解彼此的观点和应对危机的方法。美中两军上一次进行联合参谋部对话机制是在2017年,举行危机沟通组会议是在2020年。

不过报告不建议增加更多的所谓“热线”沟通渠道。萧嫣然说,这不是因为“热线”不够多,而是因为“中国政治决策过程越来越集中,意味着及时进行危机沟通总是会成为挑战,总是会很困难,不管有多少电话沟通渠道在那里。”她认为,值得探讨的是如何缩短“热线”通知和响应的时间。

本周,美国国家安全事务顾问沙利文与中共中央政治局委员兼负责外事的最高官员杨洁篪通了电话,这是双方在3月意大利会面之后的又一次接触。白宫说,双方讨论了美中关系里的一些问题。中国方面说,杨洁篪就台湾问题警告美国,并表示中方将会采取“坚定行动”维护自身主权和安全利益,“说到做到”。

萧嫣然表示,美中两国目前在一些问题上都有非常明确的表述,而且也都不希望局势失控,但是双方在危机管理机制方面的讨论似乎不多。

她说,虽然两国能否避免冲突和防止冲突升级,在很大程度上仍然取决于两国决策者的克制和审慎与否,但是危机管理机制“能够有助于降低危机快速发展成为双方都不愿意看到的趋势。

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