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中国时间 14:37 2020年9月23日 星期三

美中台海红线在哪里? 华盛顿政策圈激辩战略模糊VS.战略清晰


美国海军的尼米兹号和里根号航空母舰组成的双航母战斗群7月6日在南中国海航行。(美国海军提供)

中国对台湾的军事压力与日俱增,解放军侵入台湾防空识别区、越过台海中线、在台海周边演习的次数更加频繁,有美国学者发出警告说,解放军武统台湾的姿态并非虚张声势,在华盛顿政策圈,要求美国改变战略模糊政策、明确表态一旦中国对台动武美国会协防台湾的呼声正在加大。不过也有反对意见认为,美国不应该踩中国的红线,让北京当局有借口对台湾使用武力。

美国外交关系协会会长哈斯(Richard Hass)及该协会研究员萨克斯(David Sacks)9月2日在《外交事务》期刊发表的文章说,40多年来美国历任政府不分党派,都避免对台湾一旦遭受中国攻击美国是否协防台湾的问题作出答复,让台海两岸都摸不清底细,以免双方轻举妄动。

战略模糊走到尽头

不过文章说,这个所谓的战略模糊(strategic ambiguity)政策如今已经走到尽头,因为习近平治下的中国在推进其利益上更有自信,在南中国海、中印边界、新疆、台海周边和香港的作为,都显示美国不能不严肃看待中国武统台湾的可能性,更何况连隶属主张独立的民进党的台湾总统蔡英文,在处理两岸关系时都小心翼翼,避免采取可能跨越北京红线的举措,防止台湾宣布独立已不再是美国的主要关切。

因此,这篇“美国对台湾的支持必须毫不模糊”的文章说,是时候美国改弦更张,采取战略清晰(strategic clarity)的政策了,因为 “等到中国对台湾采取行动美国再决定是否介入,是一个制造灾难的药方。”

两位作者建议白宫,以总统声明和行政命令的方式重申美国对一个中国政策的支持,但同时“毫不含糊地表明,一旦台湾遭到中国的武装攻击,美国必定会有所回应”,不过声明也明确表示,美国不支持台湾独立,以防止台湾试图利用美国这个新政策。

“战略清晰不涉及美国承认台北或升级与台湾的关系”,文章说,也不涉及共同防御条约或任何与台湾签署的文件,因为这些举措“必定会迫使习近平有所反应。”相反的,声明要强调美国的基本政策没有改变,那就是美国“会持续避免对台海两岸分歧的最终解决采取立场,只坚持解决方式必须和平并得到双方同意。”简而言之,美国政策目标不变,可能改变的是手段。

在习近平对香港快速采取行动后,文章说,如果美国发布声明表示会对任何武装攻击台湾的行动做出反应,并以实际作为让这种宣示更加可信,那么习近平在武统台湾并引发与美国冲突的问题上就会有所顾虑。

防止中国战略误判

前五角大楼中国主管事务官员博斯科(Joseph Bosco) 长期以来不断在华盛顿政策圈及媒体上倡议美国采取战略清晰政策,并且经常为此和主张战略模糊派的人士辩论。

前美国国防部中国事务官员博斯科2020年2月7日在华盛顿智库哈德逊研究所外接受媒体采访(美国之音锺辰芳拍摄)
前美国国防部中国事务官员博斯科2020年2月7日在华盛顿智库哈德逊研究所外接受媒体采访(美国之音锺辰芳拍摄)

博斯科告诉美国之音,“我认为,绝对有必要让中国毫无疑问地知道,如果他们攻击台湾就是在和美国作战。我不认为中国有自杀倾向,我也不认为他们很笨。我认为如果他们真的理解到那就是现实,他们就会有所收敛并停止对台湾的冒进和侵略性作为。”

他说,中国还没有完全得到那个信息,“因为乔·奈伊1995年宣示的政策仍然是美国政府的正式政策”。

1995年夏天,中国对当时的台湾总统李登辉访美做出强烈反应而在台海试射导弹,1996年3月台湾总统直选前,解放军又在台湾周边海域试射导弹,中国国家主席江泽民称导弹试射的目的是要打击李登辉的台独气焰,并对美国试图分裂中国的霸权主义思想发出警告。作为回应,美国总统克林顿派尼米兹及独立号2艘航母群到台湾周边海域,尼米兹号及其战斗群还航经台湾海峡。

当年11月,时任国防部国际安全事务助理部长的乔·奈伊(Joseph Nye)在访问北京时被中国官员问到,如果台海发生冲突美国会有何反应时答复说,“没有人知道。那必须视情况而定。”12月,奈伊在亚洲协会的演说中重复这个说法,表示美国在北京与台北的冲突中会有何反应“没有人知道”。

博斯科认为,特朗普政府至今在对台政策上采取了极佳的做法,对台湾和美国的国家安全都是有利的,但美国仍然没有完全宣示将会协防台湾,而且美国智库及学术界偶尔还有人在说,“这太疯狂了,我们不会为台湾而战,那不是我们的事情。那是8千里还是5千里外的事情。”

博斯科说,当中国听到那些声音,会以为那些人可能很有影响力,可以防止特朗普政府和之后的其他政府协防台湾,因此“我们必须排除这种不确定性,我们必须清楚表态,否则中国会做出危险的战略误判,他们会想,我们真的可以没有后果,那我们就去做吧。突然,就像韩战爆发一样,美国突然起来去协防韩国,但现在的例子是台湾,那么我们将会陷于一个主要对抗的困境。我们应该能够以战略清晰来避免那种困境。”

战略清晰不利台湾安全

不过奥巴马政府时期的白宫国安会亚洲事务资深主任贝德(Jeffrey Bader)反对美国在是否防卫台湾的问题上做明确的表态。

贝德告诉专门报道华盛顿政策圈内幕的《尼尔森报道》,终止《美台共同防御条约》是美国与中华人民共和国建交的基石,“提供台湾一个坚定的安全保证将放弃一个(美中关系)正常化的前提。”

他说,这么做将强化中共中央政治局里的强硬派及解放军的论点,那就是美国不只是一个竞争对手,而是一个“敌人”,那么“不仅会加速美中关系的自由落下,中国也会发展并采取新的灰色及深灰带手段来骚扰并挤压台湾,台湾的安全会受到危害而不是强化。”

对于贝德的观点,已退休的前美国国会研究处(Congressional Research Service)亚洲安全事务研究员简淑贤(Shirley Kan)有不同看法。

简淑贤在任职美国国会研究处时长期追踪美国政府的官方政策立场,针对《台湾关系法》、美国的一中政策及美中三个联合公报写过多篇研究报告,为国会议员提供立法参考。

台湾关系法是唯一政策指引

简淑贤(Shirley Kan)在接受美国之音采访时说,“《台湾关系法》是美国的国家法律(law of the land),它是唯一重要文件。如果我们必须做选择,它是唯一指引美国政策的文件。它比1982年里根总统给台湾的蒋经国总统的“六项保证”还要重要,而且《台湾关系法》也比我们与中华人民共和国发表的任何公报还要重要。”

也因为《台湾关系法》是美国唯一的对台政策指引,简淑贤说,要确定的是,任何关于协助台湾自我防御的宣示性声明是否符合或偏离《台湾关系法》,这才是重要的问题,“而不是看它是否偏离对(美中关系)正常化时的理解。”

随着台海紧张加剧,华盛顿和北京对于是否采取军事行动的底线是什么?彼此的红线在哪里?多位美国国会议员也提案要求美国终结战略模糊政策,在台海对北京清楚划下红线。但是美国在什么情况下会协防台湾?美国在台海议题上究竟应该采取战略模糊或战略清晰的政策?

前美国国会研究处亚太安全事务研究员简淑贤2019年4月9日参加《台湾关系法》40年座谈会 (美国之音锺辰芳拍摄)
前美国国会研究处亚太安全事务研究员简淑贤2019年4月9日参加《台湾关系法》40年座谈会 (美国之音锺辰芳拍摄)

对于这些问题,简淑贤说,她认为在关于所谓红线议题上讨论必须极为小心,因为它可能是“有不同意涵的问题”(loaded questions),虽然战略清晰或战略模糊的辩论“从抽象的层次”来说很有意思,不过她认为在现实上,美国会在有需要清晰时清晰,而为了自身的利益,也会在“需要有弹性时保持模糊”。

她举例说,在1995、1996年的台海危机时,克林顿总统派遣不只一艘,而是两艘航空母舰到台湾附近海域,“那是为了发出信号说,美国不想看到中国在台湾举行第一次总统直接选举前破坏亚洲的和平稳定。在其他时候我们也曾经模糊过,而那种模糊有一部分其实是来自《台湾关系法》本身。”

为何《台湾关系法》会有模糊之处?简淑贤说,直到2019年她都还曾经数度询问当初立法时的众议院外委会亚太小组主席沃尔夫(Lester Wolff)关于《台湾关系法》的立法意图。

根据沃尔夫的说法,简淑贤说,国会不明确规范美国在何种情况下、会或不会协防台湾,其设想是国会“不想限制任何未来关于战争的决定,而且国会意图要让任何未来关于战争的决定取决于国会的行动,而不只是由总统来决定。”

无论战略模糊或战略清晰,美国军舰穿越台湾海峡、军售、卫生部长阿扎尔访台、蓬佩奥等高层官员祝贺蔡英文总统连任等,这些都被外界视为是特朗普政府近来一系列作为表明美国支持台湾的立场。

解密电报与战略清晰

国务院亚太助卿史达伟8月31日在保守智库传统基金会发表的对台政策讲话,更进一步宣示了美国对台政策的清晰度。

在关于美国40年来的对台政策是基于《台湾关系法》、三个联合公报及里根总统1982年提供给台北的“六项保证”的段落,其副标题就是“长期战略清晰”(Longstanding Strategic Clairity)。

就在这个段落里,史达伟宣布解密“六项保证”与美国在《八一七公报》中对台军售立场的两个电报,文件已公布在美国在台协会网站上,而美国在台协会在公布两个解密电报的声明中指出,“‘六项保证’始终是美国对台及对中政策的根本要素” ,这也让美国对台湾安全承诺的立场更加明确。

美国霍夫斯特拉大学法学院宪法教授古举伦2018年4月17日参加国会听证会(美国之音钟辰芳拍摄)
美国霍夫斯特拉大学法学院宪法教授古举伦2018年4月17日参加国会听证会(美国之音钟辰芳拍摄)

对于美国为何在此时解密这两个重要电报,美国霍夫斯特拉大学法学教授古举伦(Julian Ku)在接受美国之音采访时说,他认为有两个主要原因,一是在香港情势发生变化后,美国对台湾安全的关注更为增加,许多人对台湾的脆弱感到担忧,“国会中和行政当局都有呼声要加强美国与台湾的关系,给台湾更多保护和支持。”

其次,古举伦说,持平而论,美中关系目前处于糟糕的局面,双方在许多领域上都在较劲,因此已经没有那种要与中国维持良好关系、不要冒犯中国的顾虑,也无需考虑中国是否以贸易行为来报复美国,因为双方贸易关系已经十分困难,“由于美中关系已经如此糟糕,这或许是为什么美国官员可以发表这种以往可能不会发的声明。”

对于美国公开这两个机密电报的后续影响,古举伦说,明显的是美台关系将进一步深化和强化,美台之间的往来也会更加公开,而不是像以前一样一些重要的接触只是在台面下进行,“问题在于,中国将会有何反应?在美中关系已经如此紧张的情况下,我不确定它们还可能如何更糟,因为它们已经够糟糕了。”

不过他说,对美台关系而言,美国对台湾的立场更清晰对双方都是好事,“因为如果他们都能公开表明自己的立场,那可以去除一些不确定性,让中国不会以为采取一些行动不会引发美国的反应,所以这么做可以在这个议题上提供有用的清晰度。”

美对台清晰因中国冲击台海安全

对于美国解密两个涉台文件,台湾总统蔡英文9月2日在民进党中常会前受访时说,这是美国首次公开“六项保证”的内容,美方还强调六项保证是美国对台政策的重要基础,这次美方的公布和宣示,“其实意味美国对台政策上更清晰、更明确。”

她说,特别是中国近来在台海或西太平洋地区的军事活动已冲击地区的稳定和安全,所以这个宣示代表美国政府长期对台海稳定与台湾安全的重视,“尤其是美方支持台海现状不受破坏的政策立场。”

不过中国政府仍然强调一个中国原则,拒绝承认美国的《台湾关系法》及对台“六项保证”。

中国外交部发言人华春莹9月1日在例行记者会上,针对史达伟在传统基金会上关于美国对台政策是基于《台湾关系法》、三个联合公报及“六项保证的说法表示,美国“当年单方面制定的所谓‘与台湾关系法‘以及美方所谓对台‘六项保证’严重违反一个中国原则和中美三个联合公报规定”,“是完全错误‘非法、无效的,中国政府从一开始就坚决反对。”

她说,美方应该遵守的是一个中国原则和中美三个联合公报规定,“而不是什么‘与台湾关系法’或‘六项保证’”,她敦促美国停止提升美台实质关系及与台进行任何形式的官方往来,“停止在错误和危险的道路上越走越远。”

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