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中国时间 8:33 2020年10月24日 星期六

怎么能让中国政府承担责任?


湖北武汉一名居民走过街头一幅北京天安门的招贴画。

随着新冠疫情导致的伤亡日益严重,越来越多的民间、官方团体已经或准备把中国处置疫情爆发的行为告上国际或美国法院。这些诉讼能让中国政府为其行为承担责任吗?有国际法专家认为,在法律上针对一个国家的诉讼难以成功,但这些诉讼在政治上能起到公示事实、教育民众和对北京施压的作用。

上周一,美国一些共和党国会议员联署致函美国国务卿和司法部长,要求美国政府就中国在新冠病毒爆发期间的行为以违反《国际卫生条例》(International Health Regulation (2005))为由将北京告上国际法院。

但芝加哥大学法学院国际法教授金斯伯格(Tom Ginsburg)说,国际法院(International Court of Justice),对此案不具管辖权, “只有(美中)两国都同意国际法院的管辖,这种管辖权才会出现。”

国际法院对美中无强制管辖权

美中两国虽然都是《国际法院规约》(Statute of the International Court of Justice)的当事国(《联合国宪章》第93条规定,“联合国各会员国为国际法院规约之当然当事国“),但这不等于国际法院有对所有当事国的强制管辖权。

金斯伯格说,世界上大约有70个国家自愿这样做,“即授予国际法院管辖权,以决定那些国家之间在国际法方面出现的任何问题。 但是,中国和美国都不是其中的一员。”

纽约大学大学法学院教授孔杰荣(Jerome Cohen)说,签署了国际法院的《任择议定书》(Optional Protocol)的国家就表明自愿接受国际法院强制管辖,“根据议定书,那些签署的国家承诺接受其他国家对其提起诉讼,如果起诉该国的国家也接受了国际法院的强制性管辖权。”

因此,“从法律上讲,未经中国政府同意,在国际法院对中国政府提起诉讼是不会成功的,” 孔杰荣补充。

金斯伯格认为,这个案子也不具备法律基础,“中国可能确实推迟了向世界卫生组织报告疫情,但根据《世界卫生组织法》(World Health Organization Constitution),它并没有赋予一个国家对另一个未报告的国家进行申索的权利。”

“《世界卫生条例》仅仅是对《世界卫生组织法》就争端做出的解释,并未给予采取行动的权利。它不允许各国强制执行条款(force the terms)。世界卫生组织也许可以对中国推迟报告予以指责,但这并不意味着一个国家可以将此告上国际法院。”金斯伯格解释。

金斯伯格认为,推动此案可能是一种宣传手段,“我看不出国际法院如何真的审理中美之间的案件。”

孔杰荣表示,他不知道特朗普总统会指示国务院怎么做。“但是,如果国务院的法律顾问办公室会支持以法律或政策问题对中国进行这样的诉讼,我会惊讶。“

上周二,密苏里州成为全美第一个对中国提起诉讼的州,该州检察长埃里克·施密特(Eric Schmitt)在诉状中指被告中国政府、中共、其他政府部门,以及中国科学院,在疫情爆发初期欺骗民众,压制重要信息,逮捕吹哨人,在大量证据面前否认人与人的传播,销毁重要医学研究,让数百万人暴露于病毒之前,甚至囤积个人保护设备,从而引起本来不必要和可预防的全球大流行。起诉书指控被告人应对由此造成的巨大的生命、痛苦和经济损失承担责任。

周三,密西西比州检察长也表示,正准备进行类似的诉讼。此外,截至4月初的第一波民间诉讼中就有3起,分别入禀迈阿密、拉斯维加斯和洛杉矶的联邦法院,被告为中国政府及其部门、中国卫健委、湖北省政府、武汉市政府、中国人民解放军和武汉病毒研究所。

主权豁免是最大障碍

金斯伯格认为,这些诉讼遇到的第一个障碍是国际法的一个基本原则,即外国政府是不能在本国被起诉的,“该原则被称为主权豁免,这是国际法的一个非常基本的原则,一个国家的法院不能审理针对另一个国家的案件。”

不过金斯伯格说,密苏里州检察长在诉中国的案件中试图依靠一些例外,“其中一个例外涉及侵权行为(Tort),这是所谓的事故(Accident)。”

但金斯伯格认为,即便如此也不会成功,因为“根据美国已确立的司法原则,那些导致损害的不良行为必须发生在美国。而这个案子,诉讼全都涉及在武汉发生的事情。 所以我认为这无法继续下去。”

金斯伯格表示,原告有可能以中国司法制度不独立为由要求将案子在美国审判,法官也很可能同意,但原告“必须证明在中国发生的行动实际上引起了在美国的恐怖后果。”

他认为原告的困难在于,“很难追踪武汉实验室在这场灾难中的具体行动如何导致了某人飞来美国,所有这些牵涉其中的因素,当然还有美国政府当局对自己快速行动有些拖延。因此,你必须能够确认与美国的拖延、政府的拖延无关的中国不良行为所造成的确切伤害。所以,我认为这是非常困难的,必须承认。”

“湖广铁路债券”持有人告中华人民共和国案

孔杰荣教授认为,美国法院能否让中国为其疫情中的行为承担法律责任是个“更为复杂的问题“。他能回忆起的类似案例是1981年阿拉巴马州一些美国人集体诉讼中华人民共和国政府,要求为1911年满清政府发行的“湖广铁路债券”承担兑现责任,即“杰克森对中华人民共和国案”(Jackson v People’s Republic of China 1982)。

1981年10月22日,阿拉巴马州联邦法院确认中国政府未予应诉从而案件进入缺席审判。1982年3月29日,该法院法官克莱蒙(U.W. Clemon)作出中国政府偿付美国“湖广铁路债券”持有人4,130万美元的判决。原告并提出强制执行中国在美境内的财产。

“最终他们(中国)被美国国务卿说服,聘请了美国律师事务所出庭,他们提出了主权豁免于诉讼,”孔杰荣说。

1983年初,美国国务卿舒尔茨访华,向中方建议“只要中方(向美国法院)提出看法,不难转入外交途径”。同年7月,中国政府首次聘请美国律师向法庭提出动议,8月法院开庭,国务卿舒尔茨提出《利益声明书》,指该案已成为“双边关系中的重大刺激因素”。

1984年2月27日,克莱蒙法官撤销了该案。理由是原告一直引用美国1976年的《外国主权豁免法》中有关外国在美国进行的商业活动不得免于美国或美国法院的管辖的条款,由于债券交易发生在该法通过前很久,因此,他无法以该法为依据对申索做出决定,从而将此案全部驳回。

中方庆祝其应讼告捷(也许这是中华人民共和国政府在美国出庭的极少官司之一),但不可否认美中建交初期美方为维护双边关系不受损害作出的政治努力为该案最后被撤起了作用。

这次密苏里州告中国案适用的也是美国《外国主权豁免法》中有关中国在美国的商业活动不受主权豁免保护。但如金斯伯格教授的分析,该案仍将遭遇司法管辖权和如何证明直接伤害等困难。

政治上有可为之处

孔杰荣教授认为,虽然起诉中国政府在法律层面上不可行,但在政治层面上,一些诉讼“明知不可为而为之”,是因为它可以产生广泛的“教育性宣传作用”,可以对某种恶行产生“政治压力”。

“我赞成各国在人权事务方面对中国提起诉讼,因为它在一定程度上公开了中国政府侵犯人权的情况,例如,中国在中国新疆地区犯下的暴行,即使我们知道诉讼不会成功,”孔杰荣说。

孔杰荣认为,导致新冠病毒全球大流行是“最大的人权侵犯,它涉及到人的生命权。实际上,中国官员和中共官员在世界上夺走了许多生命,因此可以说这就是国际人权侵犯。”

孔杰荣认为,“不必总考虑上法庭,还有其它制裁措施。美国国会可以根据《马格尼茨基法案》和其它适用于中国的具体立法对其实施制裁。这并不必然地意味着要成功赢一个诉讼,但你可以根据法律冻结其财产,达到诉讼的部分目的。”

截至周六下午,美国新冠病毒感染确诊人数已达93万多,死亡人数超过5万。全球感染人数近300万,死亡人数超过20万。

“你必须同情成千上万的人们,不仅在美国,而且在全世界,他们失去了生命,承受着失去工作、就业、收入,与家庭分离的痛苦。” 孔杰荣解释为什么那么民间和官方团体在此次疫情爆发中要对中国提起诉讼。

“你应该同情他们对某种补救措施的渴望,对寻求公义的渴望,尤其是对预防这种灾难再度发生的渴望。这就是所有这些(诉讼)背后的东西。” 孔杰荣补充道。

为修法铺路

周五,外交政策网站的文章引述范德比尔特大学法学院国际法教授英格丽德·伍尔特(Ingrid Wuerth)认为,密苏里诉讼的真正的目可能是为了在国会通过一项限制中国主权豁免的法规打基础,“他们希望看到的是立法以剥夺中国的豁免权。”

文章说,美国此前有这样的先例,2016年国会通过的《打击资助恐怖主义者司法法》(JASTA),给予美国公民可以就与恐怖主义有关的罪行寻求赔偿,尽管有外国主权豁免法。文章认为,密苏里州的诉讼可以是一个为中国量身打造的“JASTA”。

但孔杰荣教授指出,国际法是对等的,从政策层面讲,试图对中国提起诉讼的国家,必须自问他们自己在多大程度上有可能因违反国际法而被诉,“美国应考虑一下,例如,由于我们在2003年在伊拉克引发冲突时所做的事情,是否应该成为国际法院的被告?例如,如果指控我们在移民方面,或是在关塔那摩任意拘留方面侵犯了人权,又会如何呢? ”

“住在玻璃房里的人必须小心别人砸过来的石头,” 孔杰荣说。

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