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中国时间 17:11 2017年12月15日 星期五

川普耶路撒冷决定的法律基础


游客在耶路撒冷老城犹太人祷告的西墙(又名哭墙)前(2017年6月26日)

川普总统正式宣布承认耶路撒冷为以色列的首都之后,支持和抗议的声浪此起彼伏。美国大多数法律专家认为,作为行政部门的首脑,总统有权做出这类决定,但是在此举是否符合国际法方面,专家们存在很大分歧。

总统外交事务的酌情权

以色列边界警卫把手在特拉维夫的美国大使馆(2003年3月17日 资料图片)
以色列边界警卫把手在特拉维夫的美国大使馆(2003年3月17日 资料图片)

美国总统川普12月6日正式宣布承认耶路撒冷为以色列的首都,并指示将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。围绕这一历史性事件,美国法律专家从国内法和国际法两个方面就川普这一决定合法性进行了辩论。

“美国犹太人委员会”法律总顾问马克·斯特恩(Marc D. Stern)指出,根据美国一项法律原则,总统在对外事务中是代表国家的唯一机关,换句话说,美国的外交政策基本上不是由国会或法庭,而是由行政部门来决定的。

斯特恩说:“根据美国法律,总统几乎可以全权酌情决定承认哪些国家为合法政府,如何为美国法的目的定义其疆界,以及在何处设立美国大使馆等。他基本上无须得到任何人的许可,就可以就我上面所说的事情做出决定。”

首都华盛顿市律师内森·列文(Nathan Lewin)补充说,作为行政部门的首脑,川普决定把大使馆迁至耶路撒冷,完全在他总统的职权范围之内。

他说:“总统是行政部门的首脑,负责美国国务院,而美国国务院设立并负责大使馆。总统有权决定大使馆应该设在什么地方,这是他作为行政部门首脑权限的一部分,同时他也负责处理美国的外交事务并领导美国国务院。”

立法和判决有利于总统

专家指出,美国国会1995年通过的《耶路撒冷使馆法案》进一步加强了总统已有的做出此类决定的权力。该法案指出,美国承认耶路撒冷为以色列的首都,并指示政府在1999年5月31日之前在耶路撒冷设立美国大使馆。

该法案允许总统出于国家安全利益推迟迁馆,因此历任政府为了不触碰这个烫手的山芋,一再延缓搬迁行动,但按规定必须每6个月向国会通报一次并签署一份放弃书。川普总统迁馆的决定,改变了美国数十年来的外交政策。

此外,美国法庭的判决也为川普的迁馆决定提供了法律依据。2015年6月8日,联邦最高法院针对国会2002年通过的一项护照法规判决指出,耶路撒冷的地位问题是一个“敏感话题”。美国宪法给予总统承认外国政府的专有权力,言外之意,只有总统有权承认哪一方拥有耶路撒冷的主权。

这项护照法规规定,在耶路撒冷出生的美国公民或其监护人如果提出请求,美国国务院必须在其护照上注明出生地为以色列,以表明耶路撒冷是以色列的一部分。但是,从小布什到奥巴马,美国政府一直拒不执行这个法律,理由是国会通过的这个护照法规干扰了宪法赋予总统处理外交事务的权力。

专家:迁馆违反国际法

伊利诺伊大学的国际法教授弗朗西斯·鲍伊尔(Francis Boyle)1987年到1989年期间曾担任巴勒斯坦解放组织巴勒斯坦建国问题的顾问,1991年到1993年期间担任巴勒斯坦中东和谈代表团的法律顾问。他认为,川普的迁馆决定违反了国际法,因为从法律上讲耶路撒冷仍然是一个被占领的城市。

鲍伊尔认为,这个决定也推翻了美国自1948年以来根据史汀生原则所采取的外交政策。史汀生在1922年至1933年其间在胡佛政府中担任国务卿。

鲍伊尔说:“当日本非法侵略中国以窃取满洲里时,史汀生被问及美国政府的政策时说,它不会承认使用军事武力导致的法律后果。这就是美国从未承认以色列1948年吞并西耶路撒冷,1967年吞并东耶路撒冷的原因之一。”

但是,另外一些国际法专家从历史疆界以及国际法的角度指出,犹太人的土地权仍然得到联合国宪章第80条的承认和其它国际法原则的保障。以色列在1967年的“六日战争”中夺回的是本来就属于它的东耶路撒冷和老城。

事实上,巴以之间的冲突根深蒂固,由来已久,在耶路撒冷的归属问题上更是各持己见,互不相让。1947年,联大会议通过巴勒斯坦分治决议,使耶路撒冷成为一个国际共管城市。1980年,以色列通过立法,将耶路撒冷确立为以色列永久的和不可分割的首都。巴勒斯坦解放组织则宣布耶路撒冷是独立的巴勒斯坦国的首都,而且在2012年从联合国争取到联合国观察员国的地位。人们担心,巴以之间的冲突会因为美国迁馆的决定而变得日趋激烈。

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