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中国时间 2:13 2021年4月16日 星期五

报告吁美加强与东南亚关系应对中国在地区日增的影响力


在离越南海岸210公里的南中国海上,从一艘越南海岸警卫队的船上看附近的中国海警船。(2014年5月14日)

一个新发布的报告呼吁美国新上任的拜登政府强化与东南亚的经济关系,以应对中国在此地区日益增加的影响力。报告称,东盟内部对于与中国关系的分歧正在扩大,美国必须投入更多关注并增加与地区的接触来恢复东南亚国家对美国的信心。

这份由美国亚洲基金会发表的报告,指认了未来12到18个月美国在与东南亚的关系上所面临的急迫挑战,包括地区安全、经济、基础设施项目的参与,以及气候变化等议题,并为美国新政府及国会提出政策建议。

东南亚非美中“棋子”

在亚洲基金会星期二(2月2日)为报告举行的视讯会议中,该基金会资深主任布兰登(John Brandon)表示,所有参与报告的研究员得到的共同结论认为,东南亚及其地区组织东盟具有本身的重要性,它们“不是美中大棋盘下的棋子”,这也是地区最重要的关切。

布兰登说,东盟是美国第四大出口市场,也是美国在亚洲外国直接投资(FDI)的首要目的地,但经济关系却是双边关系中最弱的一环,这份报告指认了美国在此地面对的较急迫挑战,例如气候变化带来的粮食、饮水和安全风险,并提出相应的政策建议提供政府参考。

不过他也坦承,这份报告没有涵盖的议题就是星期一在缅甸发生的政变,“确实,这对缅甸的政治发展是一个重大挫败,这看来毫无意义,甚至还适得其反”,不过他说,目前信息还不够完整,无法评估当地究竟发生了什么事。

参与报告工作小组的战略与国际研究中心东南亚事务资深研究员格雷格·波林(Greg Poling)表示,未来四年美国在此地面对较急迫的安全挑战,包括南中国海议题、美国传统盟友泰国及菲律宾的战略转向,以及中国在此地区影响力扩大,例如通过其“一带一路”倡议参与各国基础建设、取得对其有利战略设施管道的问题。

北京在南中国海军事投送能力增强

他说,中国在2017年底基本完成在南中国海岛礁的军事部署,过去四年来这些空军及海军基地已经都在正常运作,这从中国海警、海军及海上民兵每天在菲律宾和越南附近海域的活动可以得到充分反映,“北京能够每日在南中国海投送军力的能力,与它在奥巴马任期结束时的能力已经有急剧的不同,这也意味着东南亚国家自己的海域及法律权利,即使在和平时期也受到挤压。”

波林说,这种情形即便在新冠病毒疫情中也没有减缓,中国海警船去年在马来西亚、越南附近海域活动的天数不仅没有减少还反而增加,中国海军释放的信号也是如此,去年在南中国海演习的次数同样没有减少反而增加,因此对美国来说,要设法排除的障碍,就是美国的盟友在中国灰带手段下不断缩小的空间,这种没有升级到冲突的灰带手法为美国在应对上增加了复杂性。

不过波林也提到,虽然拜登政府才上台一个多星期,但是到目前为止表现还不错,原本担忧对拜登可能对中国较为软弱的人都理解到,“整个民主党对中国的态度已经转变,没有鸽派政策的空间”,尤其气候变化特使克里已表明,美国不会为了与中国在气候变化问题上合作而在其他与中国有竞争的议题上退缩,这也大大缓解了地区对这个问题的焦虑。

美中能否既合作又竞争

至于美国是否可能在气候问题上与中国合作,但在其他议题,如人权迫害、香港、新疆等问题上却谴责中国的作为,是否能与中国在朝鲜去核化问题上合作,却谴责中国在南中国海、东中国海的作为,另一位工作小组成员,曼斯菲尔德基金会会长季浩丰(Frank Januzzi)说,这完全要看美国能与崛起,但却在许多领域挑战美国主导性及国际秩序的中国维持何种关系。

季浩丰说,好消息是,在气候变化问题上,中国理解到缓解气候变化的影响是其国家利益,美国无须提供奖励来说服中国采取应对行动,问题在于美国是否能与中国合作与协调,发展出一套有建设性的机制来应对全球性气候变化问题,但同时却与中国维持有如“冷战”形态的关系,而这个问题的答案是“不行”,“我不认为中国会欢迎这种协调,当整体关系处于被认为是敌对的时候。”

不过他说,虽然美中之间仍未达到能在气候变化问题上合作的时候,但双方依然有时间避免完全中断彼此在这些全球关注议题上的协调,不仅仅是气候变化,还有其他如朝鲜、疫情、全球健康等议题。

美国面对的急迫挑战

这份名为“2021年美国与东南亚关系的急迫议题”的报告说,美国在与东南亚的关系所面对的挑战包括:华盛顿缺乏有连贯性的贸易政策、美国不是东南亚基础建设竞争的主要参与者、美国与此地区的正式安全同盟已经过时且未能反映地区复杂的安全动态、拒绝在气候变化议题上发挥领导作用,使美国放弃在此地拥有更多影响力的机会,以及东南亚国家的领导人对重返过去的群体性作为没有兴趣,美国任何试图使它们卷入与中国新“冷战”的意图将产生负面效果。

报告指出,东盟内部出现一些紧张需要美国投入更多的注意力,“尤其东盟内部对与中国关系的分歧正在扩大”,对美国的信心也不足,这是由于过去四年美国对此地区的外交关注不够,美国必须以可靠及一致性的方式,与此地区及其重要组织东盟保持接触。

美中竞争前线

报告也提到,在可预见的将来东南亚地区都将处于美中竞争的前线,但与此同时此地也面临许多非传统安全威胁,包括海洋犯罪、天然灾害及恐怖主义等,不过当前对美国在此地区安全利益的立即挑战,是南中国海问题、弱化的同盟关系,以及中国的一带一路倡议。

对于拜登政府如何应对美国在东南亚地区的安全挑战,报告提出的建议包括美国应建立更广大的联盟,让北京为其在南中国海的恶劣行为付出代价,以及解决与菲律宾、泰国及越南同盟关系中出现的分歧。

在经济关系方面,报告提出的建议包括建立一个美国与东盟之间的经济论坛以加强双方的经济外交;提出新的或扩大原有的贸易协定,例如美国与东盟的贸易投资框架协定及签署数字贸易;研拟一个供应链倡议以推进美国与东盟供应链的安全与坚韧;与东盟合作推动世界贸易组织改革。

在基础设施发展方面,报告称,过去十年来东盟在这方面的主要经济伙伴是中国,东南亚对中国“一带一路”倡议非常重要,虽然美国也是东盟的重要贸易投资伙伴,但美国企业对此地每年2万亿美元基础建设的庞大投资需求没有兴趣,从战略角度而言,美国参与此地基础设施有其重要性,“因为这种接触是影响力的主要来源,尤其是在面对大国竞争的情况下。”

报告建议美国透过既有资源,参与东南亚国家一些比较高能见度的基础设施,例如能源、信息通信或其他具有优势的项目上;强调对地方及中央政府提供的训练、工具、软件、信息及人员协助;持续与盟友如日本、新加坡合作,推动不同于中国投资及标准的替代选项。

在气候变化的挑战上,报告指出,海平面上升、极端气候是东南亚地区6亿5千5百万人口每天都面对的威胁,美国必须将气候变化视为对印太地区的地缘政治威胁,并开始集中资源展开国家线协调行动以缓解气候变化带来的伤害,可行的政策包括减缓海平面上升的问题、投资清洁能源、保护脆弱的森林以及投资于良善治理。

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