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中国时间 1:02 2019年7月17日 星期三

聚焦国家安全 美政府一鲜为人知的小机构瞄准中国投资


美国财政部总部大楼(资料照)

几十年来,除了一小群投资者、企业律师和政府官员之外,它几乎不为人知。

这个小小的机构名为“美国外国投资委员会”(CFIUS)。近年来,美国希望将其作为国家安全和外交政策工具,这使得这个由美国财政部牵头的跨部门小机构变得越来越重要。

这个委员会最近上了头条新闻,因为有报道称,这一委员会要求中国游戏公司北京昆仑万维科技股份有限公司(Beijing Kunlun Tech)剥离广受欢迎的同性恋约会应用软件Grindr,原因是担心其收集的用户数据可能被用于敲诈军方和情报人员。 昆仑万维公司星期一发表声明说,该公司仍在与CFIUS沟通

由九名成员组成的美国外国投资委员会(CFIUS)在美国财政部的大楼内办公,审查外国对美国企业的投资,以确定这些投资是否会威胁国家安全。

自愿申报

截至去年为止,仍可自愿向外国投资委员会通报此类投资。昆仑万维和总部位于加州的Grindr在2016年达成交易时就利用了这一点。

但前CFIUS成员哈里·布罗德曼(Harry Broadman)表示,鉴于美国对与北京方面有联系的中国企业收购美国敏感行业公司的担忧日益加剧,委员会罕见地进行干预,如果委员会宣布交易作废,这也在意料之中。

布罗德曼表示 :“我认为,任何对这一决定感到意外的人,实际上都不了解(CFIUS)的立法历史、立法背景和政治。” 布罗德曼目前是咨询公司伯克利研究集团(Berkley Research Group)新兴市场业务合伙人兼总裁。

CFIUS对昆仑万维的干预是针对投资美国科技行业的中国企业的一系列行动中的最新一起。现阶段,特朗普政府发起了一场针对电信巨头华为公司(Huawei Technologies)的全球行动,而特朗普政府目前仍陷于与北京方面的贸易争端之中。美国表示,与中国政府有关联的华为公司可能获得关键电信基础设施的接入权,并敦促盟友禁止其参与新的5G网络建设。

科技公司如今必须接受审查

尽管美国政府尚未对全球最大的电信设备供应商华为制定出一套政策,但CFIUS的最新行动突显出,美国正越来越多地求助于这一机构,以限制中国在一系列美国科技公司的投资。

在CFIUS审理案中代表多家公司的华盛顿威尔逊·桑西尼·古奇·罗沙迪律师事务所(Wilson Sonsini Goodrich & Rosati)的律师约书亚·格鲁斯佩希特说:“CFIUS是美国政府为数不多的工具之一,它可以在个案基础上试图理清一个网络的依赖关系并解决潜在的国家安全问题,美国政府越来越愿意更加积极主动地使用这个工具。”

CFIUS的历史长期以来一直与政治因素和公众针对外国投资时而出现的反弹情绪相互交织在一起。 ​

石油输出国组织投资

国会在1975年对石油输出国组织(OPEC)投资美国股票和债券表示担忧,导致美国总统福特通过一项行政命令成立了美国外国投资委员会(CFIUS)。它的任务是监测外国投资对美国的影响,但几乎没有其它权力。

在随后的几年里,对外国收购某些美国公司的强烈反对导致国会加强了这一机构。

在日本1988年试图收购一家美国半导体公司的部分刺激下,美国国会把CFIUS写入法律,授权总统阻止威胁国家安全的并购交易。

根据美国国会研究处(Congressional Research Servic)的信息,2007年,CFIUS批准向一家迪拜港口运营商出售六个美国主要港口的管理业务,这项决定引起了愤慨,导致国会通过新的立法,扩大了国家安全的定义,并要求CFIUS对某些类型的外国直接投资进行更严格的审查。

但到目前为止,美国外国投资委员会审查和批准外国交易方式的最大变化发生在去年夏天,当时国会通过了《2018年外国投资风险评估现代化法案》(foreign Investment Risk Review modernact of 2018)。

新法案预计将于2020年全面实施,大大扩大了CFIUS的管辖范围和权力,要求外国公司即使在一家敏感的美国企业持有非控股股权,也必须获得该委员会的批准。

尽管新法案没有点名中国,但对中国投资和国家安全的担忧主导了辩论,最终促成了这一法案的通过。

布罗德曼说:“毫无疑问,不论是国会的意图还是行政当局的意图,都清楚地看到了中国在这些交易中所扮演的角色。”

对“技术优势”的威胁

根据美国财政部去年秋季发布的临时规定,在27个特定行业中的一个或多个开发和制造“关键技术”的美国企业的投资,目前将接受外国投资委员会(CFIUS)的审查。其中涉及的大部分技术已经受到美国出口管制。财政部说,这些特定的行业是外国投资“可能破坏对美国国家安全至关重要的美国技术优势”的行业,范围从半导体机械到飞机制造。

新规意味着,寻求投资这些技术和行业的外国公司必须在达成交易前至少45天通知CFIUS。CFIUS将有30天时间来完成审议,要么提出有条件的批准,要么直接拒绝。如果交易方没有因为委员会的担忧而撤回交易案,总统将有15天的时间来宣布决定。

总统阻止的交易

到目前为止,美国总统宣布阻止的五笔交易中有四笔涉及中国公司。其中一个在1990年被已故总统老布什否决,另两个在2012年和2016年被前总统奥巴马否决,还有两个被特朗普总统否决。

五笔交易看似很少。但其实在没有得到CFIUS及时批准或CFIUS展开正式调查后,很多交易因交易方知难而退而自行撤回了。美国财政部表示,在2009年至2016年向CFIUS提交的942份交易申报中,107份在审查期间或调查后被撤回。

格鲁斯佩希特表示,CFIUS近些年每年都会审查200至250起案件。他还说,根据委员会的新制度,这一数字实则可能超过每年2000。

更严格的审查引发了人们的疑问。有人质疑新法律是否在鼓励外国投资和保护国家安全之间取得了恰当的平衡。

格鲁斯佩希特说:“我认为现在断言还为时过早。” 然而他又表示,如果新法律“成为一种在整个新兴技术领域排除外国投资的方法,那就越过了很多底线。”

欧洲的担忧

美国并不是唯一收紧外国投资审查措施的国家。欧盟去年12月提出了一项新规定,要求成员国采用“类似于CFIUS”的外国投资审查程序。

格鲁斯佩希特说,尽管外国投资者对美国CFIUS的额外审查并不感到“兴奋”,但“许多西方国家也表示,‘我们完全理解CFIUS背后的理由,我们希望自己也能有内部版的CFIUS。’”

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