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中国时间 21:26 2024年7月14日 星期日

东盟-中国安全热线能否让南中国海趋于平静?


2020年1月9日印度尼西亚总统维多多视察南中国海附近印度尼西亚纳土纳的一个军事基地
2020年1月9日印度尼西亚总统维多多视察南中国海附近印度尼西亚纳土纳的一个军事基地

印尼官员在“南中国海行为准则”首轮谈判落幕后表示,东盟和中国可望在今年举行安全热线演练,防止南中国海冲突升温。然而,观察人士对于此举是否能有效缓解双方的海上主权争端看法不一,热线能否实质推进“南中国海行为准则”磋商,也有待观察。

印度尼西亚外交部东盟合作主任苏约迪普罗(Sidharto R. Suryodipuro)对《日经亚洲》说:“南中国海的事故管理是很重要的...我们今年可以做的是关于热线的演练。”

这是东盟和中国上周在印尼首都雅加达就“南中国海行为准则”举行多场工作组会议和各级官方会议后所传出的最新消息。苏约迪普罗稍早表示,谈判持续取得进展,东盟和中国均承诺加强协商,但他并未对外透露会议议程。

东盟和中国早在数年前就已针对设立热线进行讨论,确保一旦南中国海出现冲突,能让各国藉由这条紧急线路进行通话。虽然这项最新计划,可望能让东盟与中国的电话沟通机制获得进一步的落实,但观察人士对于这是否能有效缓解南中国海的情势,看法并不一致。

中国依据其在南中国海的“九段线”主张,宣称对南中国海几乎所有海域拥有主权,不过,此片海域的主权声索国还包含越南、菲律宾、马来西亚、台湾、文莱及印尼,使得南中国海近年来争议不断。

热线能否缓解南中国海冲突?

菲律宾大学法学院海事和海洋法研究所教授巴通巴寇 (照片提供: 巴通巴寇)
菲律宾大学法学院海事和海洋法研究所教授巴通巴寇 (照片提供: 巴通巴寇)

菲律宾大学法学院海事和海洋法研究所教授巴通巴寇(Jay L. Batongbacal)告诉美国之音:“我对此持抱持非常怀疑的态度,因为这些所谓的热线,一直都是几十年来被反覆提出作为谈判和协议的主题,事实上,中国和菲律宾早在2017年,就已开通双方海岸警卫队之间的热线,当时外界也期待这能避免事故发生,但从我们的经验来看,情况并非如此。”

“即便像是美国也有一条与中国的热线,但看看先前‘气球事件’发生了什么事。热线并无用处,根据美国说法,(中国那端)没有人接听电话。有鉴于这些所谓热线的所有先前的经验,我不认为这项计划足以缓解冲突。”

近期马尼拉和北京的海上紧张关系升温。菲国稍早表示在其一座岛屿附近,发现约40多艘中国军舰,称此已“公然侵犯菲国的领土完整”。今年2月初,马尼拉还指控中国海警船在南中国海对一艘菲律宾巡逻艇使用军用级激光,促使菲国总统小马科斯(Ferdinand Marcos Jr.)为此召见中国驻菲大使黄溪连,对激光行为表达“严重关切”。

印尼加查马达大学(UGM)的南中国海专家阿萨纳(I Made Andi Arsana)也于本月中旬对雅加达邮报表示,南中国海热线机制等现有安全措施还有许多不足之处,可能导致各方对于冲突的回应被迫延迟,他说:“我认为在任何真正的紧急情况之下,热线机制解释(事件)的速度都不够快。必须要严格简化流程。”

中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长及副研究员丁铎 (照片提供: 丁铎)
中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长及副研究员丁铎 (照片提供: 丁铎)

不过,中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长及副研究员丁铎,则抱持相对乐观的态度。丁铎表示,以中菲的南中国海冲突为例,虽然两国数年前就建立的热线未能大幅减少海上争端,但若未开通热线,沟通平台将更为有限,双方误判的情况恐怕更多;此外,两国先前发生的激光照射事件,也是因新建立的磋商机制而有所降温。由此可见,东盟和中国开通热线及进行相关演练,以保持沟通管道畅通,有其必要。

丁铎告诉美国之音:“中国和东盟进行热线演练,它还是有一定的积极意义的,因为大家毕竟是坐下来谈,(能)消除误解,增进互信,如果你连基本的互信都没有,误解(就会)越来越多。”

“而且就从中菲之间建立海上直接磋商机制来看,就针对前段时间所谓的激光雷达事件,它确实是发挥了作用。前段时间,菲律宾海警(说),他会把更多的这种海上突发的情况,直接向媒体公开、公布,那么前两天,菲国海警官员又表示,他不会擅自公布这种海上实景的信息,他没有这种权限。所以说从这意见反覆的这种变化来看,其实也是中菲沟通机制在发挥作用。”

热线能推进南中国海行为准则磋商吗?

此外,丁铎还看好南中国海的安全热线演习,能进一步推进目前尚未取得重大进展的“南中国海行为准则”(COC)磋商。

丁铎说:“这个‘准则’,不仅仅局限在文本内容本身,内外包括海上都会有一些配合性的举措,这样才会更快地推动谈判桌上的进程,就是说,不能只是针对文本来坐下来谈,还是要有一些实际性的举措来配合推动。如果是中国和东盟国家,除了这种类似海上安全热线的演习之外,能在更多的海上安全、低敏感领域的合作,有一些实质性的进展,都会有助于‘南海(南中国海)行为准则’的磋商进程的加快。”

为了促进南中国海的区域和平与稳定,2002年,中国和东盟十国已达成不具约束力的“南中国海各方行为宣言”(DOC),并为推进和落实宣言,于2017年启动“南中国海行为准则”的文本内容磋商,但至今进展牛步。

不过,菲律宾大学的巴通巴寇则与丁铎看法不同,认为目前中国和东盟仍无法就“南中国海行为准则”取得共识、也尚未确认案文细节,因此即便举行热线演习,恐怕也难以加速双方对这项准则的谈判进程。

巴通巴寇说:“‘南中国海行为准则’仍在谈判中,所以还没有确定的协议。 因此,有关这条所谓的热线的任何演习,显然应与该行为准则、(相关)谈判和活动分开来看。”

东盟借小多边主义抗衡中国威胁?

对于“南中国海行为准则”的冗长协商、以及南中国海的多年冲突未解,新加坡智库“东南亚研究所”(ISEAS)于3月8日发表一篇分析性文章,认为东盟可能可以藉由类似“小多边主义”(minilateralism)的方式,解决这项极具挑战性的争议。

“东南亚研究所”的林乔安(音译,Joanne Lin)和李劳拉(音译,Laura Lee)在这篇题为“东盟的小多边合作可能有助于克服多边主义挑战”(Minilateral Cooperation in ASEAN May Help it Overcome Challenges in Multilateralism)的文章中指出,印尼海事安全局(BAKAMLA)曾于2021年邀请文莱、马来西亚、菲律宾、新加坡和越南,就与南中国海有关的事务上“提出一种协调一致的方法”,应对中国在此片海域的强硬态度;另外,菲律宾参议员艾美‧马科斯(Maria Imelda Marcos)去年9月也曾提议,可仅针对南中国海的主权声索国制定行为准则,而非包含东盟所有十国。

林乔安和李劳拉认为,就“南中国海行为准则”而言,虽然主权声索国达成一致立场后,还是必须寻求和非主权声索国的共识,但有鉴于不断变化的地缘政治发展,东盟需要探索新的合作方式。

美国太平洋论坛WSD-Handa非驻地研究员、越南胡志明市国家大学人文与社会科学大学国际关系讲师及台湾世代智库研究员黄心光 (照片提供: 黄心光)
美国太平洋论坛WSD-Handa非驻地研究员、越南胡志明市国家大学人文与社会科学大学国际关系讲师及台湾世代智库研究员黄心光 (照片提供: 黄心光)

对此,越南胡志明市国家大学人文与社会科学大学国际关系讲师黄心光(Huynh Tam Sang) 表示,小多边主义侧重于应对较为具体而非广泛的议题,因此比起多边架构,实行这项主义的组织能更快做出决定,这项特性确实可能对于东盟的海洋及安全合作,或是南中国海潜在冲突的预防上,带来实质成效。

印尼艾哈迈德雅尼将军大学国际关系副教授尤哈尼斯 (照片提供:哈尼斯)
印尼艾哈迈德雅尼将军大学国际关系副教授尤哈尼斯 (照片提供:哈尼斯)

黄心光告诉美国之音:“我认为小多边主义确实潜力无穷,东盟有文莱、菲律宾、马来西亚、越南等南中国海(岛屿)的主权声索国,而像印尼和新加坡,虽然不是南中国海(岛屿)的主权声索国,但他们在推广航行自由、和有关该区域的和平和安全方面有着相同看法。因此我认为,透过菲律宾与越南、马来西亚、印尼和新加坡,他们可以共同努力建立影响力,在南中国海上应对中国威胁。如果他们认真看待此事,他们应该提出一些更具体的倡议。”

然而,印尼艾哈迈德雅尼将军大学(Jenderal Achmad Yani University)国际关系副教授尤哈尼斯(Yohanes Sulaiman) 认为,东盟短期内可能得以藉由小多边主义,在南中国海上共同对抗中国的扩张行径,但若长期维持这种合作方式,东盟的团结一致性恐遭外界质疑。

尤哈尼斯告诉美国之音:“如果包含马来西亚、印尼、菲律宾和越南等少数直接(在南中国海)受到(中国)威胁的国家进行小多边主义合作,他们可能能进行更强烈的反击,更容易采取行动,比起召集所有的东盟国家进行合作,像是包含老挝、柬埔寨等不想给中国制造麻烦的国家,前者可望(对南中国海局势)带来更多变化。不过于此同时,这似乎也像在质疑东盟本身。从长远来看,我也不认为中国会接受这种解决方案。”

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