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中国时间 17:02 2021年11月29日 星期一

十年三整旗鼓,美国印太战略仍亟待充实强化


美国海军“康涅狄格”号核动力潜艇(USS Connecticut)2021年5月27日离开位于华盛顿州的一个军港前往印太地区执行任务(美国海军照片)

十年前的这个星期,美国前总统奥巴马启程对亚洲进行了一次长达十天的历史性访问,所到之处高调宣布美国将重返亚洲,开启了美国自冷战以来意义最为深远的一次国家安全战略转向。但是观察人士指出,自那时以来的美国的三届政府的言辞宣示和行动之间常常存在明显的差距,美国外交政策的几乎每一个要素——从外交到军事、贸易和投资——的实施都与10年前的愿望相去甚远,这些政策并没有遏制住中国的扩张,经济上中国越来越占据主导地位,甚至地区军力平衡也正在向中国一方倾斜。

美国当年的宣誓颇为雄心勃勃,时任美国国务卿希拉里·克林顿曾几度强调,“世界政治未来将由亚洲决定”,21世纪将是美国的太平洋世纪,美国未来十年最重要的任务就是在亚太地区增大投入。奥巴马总统在澳大利亚议会发表历史性的演讲时指出,在未来的世纪里,亚洲在很大程度上决定了世界将会走向冲突还是合作、进步还是不必要的苦难,“让我们对此毫无疑问:在21世纪的亚太地区,美利坚合众国全力以赴。”

十年来,美国三届政府的战略重心在这一转向的基础之上历经了以“亚太再平衡”战略、“印太战略”、以及最近的“奥库斯”安全联盟为重要标志的几轮调整与布局,逐渐强化与盟友的安全合作关系。

美国乔治·华盛顿大学艾略特学院外交事务院教授罗伯特·萨特说,亚太再平衡本是一个很好的战略框架,但是没有得到积极落实。他对美国之音说:“所以我们现在要面对的局势比10年前要紧迫得多。”

美国智库“战略与国际研究中心”(Center for Strategic and International Studies)的战略问题主任安东尼·科德斯曼(Anthony Cordesman)说,美国当年虽然宣布“重返亚洲”,但是真正的军力部署并没有发生重大变化,部分原因是反恐战争。

他对美国之音说:“实际上直到特朗普政府才出现了战略改变。我们在2017年制定了新的国家安全战略,在2018又发布了《国防战略报告》,基本上有了一位制定详细计划和明确方向的总统,但是后来的预算法案中的所有问题使事情变得更加复杂。”

他说,拜登政府上任以来一直忙于国内事务,也没有时间制定出一项真正的计划。

美国企业研究所的高级研究员扎克·库珀(Zack Cooper)说,现实情况是,美国仍然在中东和欧洲投入了大量的资源,在亚洲的投入有所增加,但到目前为止仍然十分有限。他在接受美国之音采访时说:“如果你看看总统的行程安排就可以知道,美国政府是如何安排时间的,拜登总统还没有去过亚洲,但是他已几次前往欧洲。”

十年三整旗鼓

2011年11月,奥巴马总统在夏威夷正式提出美国“重返亚洲”后,又在接下来的两年香格里拉对话会上详细阐述了美国“亚太再平衡”战略的内容,提出将海军60%的作战力量部署到亚太地区,并在澳大利亚达尔文市部署2500名海军陆战队员。此外,美国开始在菲律宾的五个军事基地之间轮换驻军,与越南和印度签署了新的防卫协议。

在特朗普总统时期,美国又对亚太战略进行了冷战结束后一次罕见的大调整,提出一项全新的“印太”概念,其范围包括整个印度洋、西太平洋及其周边国家在内的广阔的地缘政治区域,并将美军“太平洋司令部”改名为“印太司令部”。

在前两任印太战略的基础之上,拜登政府执政以来发布了《国家安全战略暂行指南》,强调以盟国的发挥集体力量,遏制共同的威胁。除了目前已经实现了美、日、印、澳四国领导人会议机制化外,拜登政府取得的另一重要进展是成立了被称为“奥库斯” 的澳英美三边安全合作伙伴机制,这被认为是冷战结束之后印太地区出现的第一个正式多边安全同盟。根据三国达成的协议,美国和英国将支持澳大利亚采购核动力潜艇。

在强化军事存在方面,美国的计划还包括在密克罗尼西亚联邦建立一处新基地、扩大关岛驻军,在巴布亚新几内亚与澳大利亚共建新基地和在帕劳部署新的雷达系统。

尽管有不同政府时期的这些努力,但是分析人士指出,中国军力十年来的迅速崛起仍令美军的战略转向跟不上亚洲战略格局的现实。

安全问题专家科德斯曼举例说,奥巴马总统宣布“重返亚洲”时,中国公开的国防预算仅为目前的一半左右。他说:“这些变化规模之大令人们难以置信。这还只是官方的数字,而这些数字总是有问题。 2011年中国国防开支不到1000亿美元。现在已经超过2000亿了。”

今年3月,时任美国印太司令部司令菲律普·戴维森(Philip Davidson)在国会作证时说,他在2019年时就已向国会报告说,美国“已经失去了数量优势,随着中国人民解放军(PLA)武器系统质量的提高,我们在质量优势方面的优势在多个领域都在逐渐缩小。”

中国目前已经拥有世界上最庞大的海军舰队。美国海军在上个月发布的新的战略指南中首次指出,中国的海军实力甚至已经可以和美国旗鼓相当。该指南说:“至少在一代人以来,我们第一次有了战略竞争对手,他拥有与我们相匹敌的海军能力,” 美海军部长卡洛斯·德尔·托罗(Carlos Del Toro)甚至指出,中国作为冷战以来的第一个战略对手,其海军能力“在某些领域甚至超过我们自己。”

美国空军副总参谋长克林特·希诺特(Clinton Hinote)最近坦言,美军在一些重要领域已经落后。他说:“这不是明天的问题,这是今天。”

美国当年虽然提出在2020年之前,把海军舰艇的60%和本土以外空中力量的60%部署到亚太地区,但是分析人士指出,美国这一概念包括了华盛顿州和加利福尼亚州,离西太平洋相距甚远。

美国虽然和泰国和菲律宾签订有双边军事互助条约,但是菲律宾在杜特尔特2016年执政后与美国军事安全关系有所弱化,中国与泰国的关系也一直极为稳定,中国是泰国最大的贸易伙伴,泰国也积极参与中国的“一带一路”。

美国企业研究所的库珀指出,鉴于这种局面,美国现在更加依赖在日本、韩国和关岛的驻军。而尤其令人担忧的时,这些基地现在已经非常容易受到中国越来越精确、越来越多的巡航导弹和常规弹道导弹的攻击。

经贸恐渐遭边缘化?

在历经八年的谈判之后,中国在去年11月加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),这个当前经贸规模最大的自贸区涵盖了东盟(ASEAN)所有10个成员国,以及澳大利亚、中国、日本、新西兰和韩国等美国最亲密的亚洲盟友,这15个国家共有人口约36亿,占全世界78亿总人口的近一半,经济总量约为27万亿美元,占全球GDP和贸易额的约三分之一,但是这一当前人口最多、经贸规模最大的自贸区却不包括美国。

去年东盟超过欧盟成为中国最大的贸易伙伴,按美元统计,中国和东盟之间的贸易额在2010年到2020年间翻了一倍多。双方去年的贸易额高达6846亿美元,而在2010年时仅为2928亿美元。

相比之下,美国人口统计局的数字显示,美国在2011年到今年的10年间对整个亚洲地区的出口增长极其有限。2011年的出口4392亿美元,2021为4497亿美元,在世界经济蓬勃发展的十年里仅仅增长了约105亿美元。

新西兰惠灵顿维多利亚大学国际关系高级讲师伊万·杰克逊(Van Jackson)说,美国重返亚洲战略的前提是正确的,美国在中东陷得太深,在亚洲的参与不够,但是这一战略几乎完全为美国五角大楼所主导。他对美国之音说:“美国的经济方略基本上不存在。归根结底,如果你想切断中国在亚洲的非自由经济影响,你就得必须减少发展中国家对中国建设贷款和发展援助的需求。”

他指出,而这就意味着美国政府向发展中国家提供援助。

美国乔治·华盛顿大学国际关系学教授、新加坡东南亚研究院访问学者罗伯特·萨特说,美国在与中国的竞争中赢得了澳大利亚、印度、日本、韩国以及欧洲和北约伙伴的支持,但东南亚是美国的一个败笔,正在输给中国。他对美国之音说,经济领域是美国一个薄弱的环节,美国要与中国竞争就得通过关于基础设施的重要立法,“为此,他需要让他的政党的每个成员的支持,而大型多边经济协议对很多民主党人来说很难接受,对共和党人也是如此,所以要重新加入TPP、或CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》),或者是其他东南亚国家欢迎的、对这些国家有利的经济计划是很难的。”

中国不久前还正式申请加入多边自贸组织CPTPP,该协定的前身是奥巴马总统推动的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),2017年美国退出后,CPTPP在日本主导下于2018年完成谈判。目前已经有新加坡、越南、马来西亚等对中国加入表达支持态度。

目前美国既不是RCEP、也不是CPTPP的成员,而美国要在印太地区真正全面抗衡中国,就必须如同在安全领域一样,在经济领域同样有所作为,打造一个不包括中国在内的经济联盟。

美国企业研究所的库珀说,他确实认为美国有被经济边缘化的风险。他说:“我认为风险在于美国多年来一直没有制定出一个明确的经济战略。而中国似乎确实有一个经济战略,中国已经加入RCEP,并且至少正在努力申请加入CPTPP。”

在美国总统缺席四年之后,拜登上个月底出席了与亚太领导人举行的视频东亚峰会并在会上宣布,美国将与合作伙伴探讨打造一个印太经济框架。白宫没有披露具体的细节,但是这一框架被认为将有助于缓解美国在区域贸易关系方面落在中国后面的担忧

在今年6月的七国集团(G7)峰会上,美国力推一项支持中低收入国家基础设施建设的方案,以40万亿美元基建投资抗衡中国的“一带一路”。美国官员上星期透露,这一很可能包括亚洲国家在内的基建方案的相关细节将于明年1月公布。

针对究竟谁在美中影响力之争中“获胜”这个问题,美国智库“兰德公司”的研究人员于2018年底和2019年初前往印太地区的九个国家,询问并咨询了100多位美国及其合作伙伴政府官员和美国关系问题专家。他们发现,在整个印太地区,中国被认为拥有更大的经济影响力,美国则在外交和军事影响力方面占上风,但是,美国的合作伙伴们普遍更重视的是经济发展而不是安全问题。

拜登政府在3月发布的《国家安全战略暂行指南》中提出要加强联盟和伙伴关系,进一步强化了与中国的竞争力度,但是到目前为止尚未详细说明如何实现这些目标。预计拜登政府将在明年初发布其第一个国家安全战略,最终具体说明未来的印太战略。

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