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中国时间 3:01 2017年12月18日 星期一

中国投资激增引发担忧 国会着手改革安全审查


美国财政部。对外国投资进行国家安全利益审查的美国外国投资委员会(CFIUS)设在美国财政部。

外国投资,尤其是中国投资近年来增长迅速,但同时也引发国家安全方面的担忧。对外国投资进行国家安全利益审查的美国外国投资委员会(CFIUS)在现有机制下已经疲于应对,改革成为当务之急。国会已经开始着手通过立法对现有机制进行改革。但是,投资安全审查改革面临一个重要的问题,即在保障国家安全利益的同时,维持美国对外国投资的吸引力。

国会参议院多数党党鞭科宁参议员(Sen. John Cornyn, R-TX)近日提交了一项外国投资安全审查改革议案 。

国会参议院多数党党鞭科尔宁参议员(Sen. John Cornyn, R-TX)在参议院大楼里(2017年6月22日)
国会参议院多数党党鞭科尔宁参议员(Sen. John Cornyn, R-TX)在参议院大楼里(2017年6月22日)

来自北卡罗来纳州的众议员皮坦吉尔(Rep. Robert Pettenger, R-NC)同时在众议院推出相同内容的议案。两院议案都有两党议员支持。

两议案将赋予外资委更大的监管权力,可以审查较小规模的投资和合资。国会拟为外资委扩权,收紧外国投资的努力引起美国商界的关注和不同反应。

硅谷大型软件公司甲骨文公司致函参议院版本议案的三位共同发起人,对两院的议案表示欢迎。

据路透社报道, 甲骨文公司高级副总裁肯尼思·格卢克(Kenneth Glueck)在这封信中写道:“我们赞赏(议案)文字能够有限度地集中在特定的国家安全方面的担忧,将金融目的的投资和战略目的的投资区分开来,例如提升海外军事能力或其他战略目标。”

而国际商用机器公司(IBM)则敦促议员们在强化外国投资安全审查方面谨慎行事。

路透社在另一个报道中披露了该信内容。IBM在11月9日发出的这封信函中表示,担心该法案会无必要地扩大美国外国投资委员会的职能,进而导致了常规交易陷于瘫痪。

IBM负责政府和监管事务的副总裁克里斯多夫·帕蒂拉在信中写道:“按照目前的草案,这项法案将会把CFIUS变成一个超级出口控制机构,单方面限制美国公司在海外经商的能力,同时令外国竞争者在占领全球市场时更为有利。”

IBM敦促议员们考虑到他们的不安,对出口管制规则加以修改。

参议院议案共同发起人科宁参议员是参议院情报委员会的资深成员。科宁11月14日在华盛顿智库战略与国际研究中心(CSIS)为提案进行了辩护,称这个提案是为了应对中国的军事挑衅。

科宁说:“除非这样的趋势有所改变,我们或许某一天会看到我们自己的某些技术被用来对付我们,上苍有眼,不要让我们和中国发生任何形式的军事对抗。”

IBM对科宁法案的担忧,表现出美国立法机构和行政当局在应对快速变化的外国投资境况给国家安全利益带来的挑战时所面临的一个难题,即如何保护合理的国家安全利益,同时促进美国长期奉行的促进外来投资的立场。

美国一向是对外来直接投资(FDI)最具吸引力的目的地。外国直接投资在美国经济中也起着不可或缺的作用。大约7百万美国人的工作是经由外国直接投资直接提供的,约占美国私营部门雇员的百分之6。这些工作多属高薪,雇员平均收入比美国私营部门平均薪资水平高出24%。

此外,外国直接投资在美国制造业部门创造的就业机会占相当大比例,占美国制造业雇佣总数的20%。路透社近期的一个分析显示,2010年到2014年新创造的就业数量中,有三分之二来自于外国直接投资。

美国至今仍是外国直接投资的最大目的地。但专家们告诫说,美国不能由此而自满,据联合国贸易与发展大会(UNCTAD)发布的2017年世界投资报告,美国在过去16年里,在全球吸引外国直接投资中所占的比例下降了近4成。

外国直接投资在美国经济中有着重要地位,同时外国投资也会潜在威胁美国国家利益。CFIUS是保障外国投资安全的守门者。这个跨部门委员会由财政部主导,还包括来自国防部、国务院、司法部和商务部的代表。

CFIUS 成立后,也曾经历过几次改革。

1988年,因为日本投资的涌入在美国引发担忧,国会通过了埃克森-弗罗里奥修正案(Exon-Florio Amendment),显著扩大了CFIUS的权力。该修正案赋予CFIUS对外国公司收购在美国经营的商业公司进行调查的职责。此外,修正案还赋予总统权力,在现有法律不足以、或不适用于解决某个交易形成的威胁时,凭借自己的判断中止或禁止该交易。

2007年,由于投向美国港口设施的来自中东的资金引发担忧,国会通过了外国投资和国家安全法(FINSA),进一步强化了CFIUS的权力。那次改革扩大了CFIUS在调查跨境并购交易时可以考虑的因素,尤其是在关键技术、能源和关键基础设施领域,情报部门的职责也更为正式。

近10年后,随着外国投资申请数量的增长,CFIUS已不堪重负,需要更多的资源,更需要因应大量中国投资引发的忧虑,再度面临改革。

CSIS的国际经济政策专家马修·古德曼(Matthew Goodman)近日在华盛顿保守智库传统基金会举办的一个有关CFIUS的讨论会上说,川普政府关注亚洲,尤其是中国的贸易问题,但他认为投资问题在当前更为重要。

古德曼说,美国公司觉得中国越来越不友善,其原因有很多:经济层面有增长迅速和劳动力成本上涨等自然力,但更多是源于政策变化、监管收紧、网络立法,以及为和外国公司竞争的中国企业进行补贴等行为。古德曼说,这些问题导致两方面的忧虑:竞争力方面,中国在市场准入方面没有给美国公司对等待遇;另一个则是国家安全方面的担忧。

国家安全方面的担忧反映在近年大规模涌入美国的中国资金。古德曼说,2016年来自中国的投资是之前投资总量的一倍还多,并因此而引发忧虑。

古德曼说:“接下来则是中国投资的性质方面的问题,因为中国制定了非常具体的计划,要承认他们在计划方面很透明,说要在一系列高级领域成为主导者,包括人工智能、机器人、生物技术和航天等领域。他们在“中国制造2025”中明确了这样的计划。”

1980年代日本投资的涌入也曾在美国引发担忧和反弹。古德曼认为,两者其实有着很大的不同。他说:“日本没有中国那么大。它不是我们的战略竞争者。他不是由政党主导的国家,没有为雄心勃勃的计划而投入大量精力和资金。”

美国企业研究所的中国经济专家史剑道(Derek Scissors)从2016年3月起参与了科宁议案的起草。他长期追踪在美国的中国投资。他说,过去两年的趋势是大多数投资来自中国,而CFIUS越来越感到力不从心。

史剑道说,中国投资激增始于2015年末,并延伸到2016年大部分时间。史剑道对中国在全球的投资进行追踪,他的计算显示2016年中国投资美国的总额大约510亿美元,是之前投入美国的中国资金总量的两倍多;今年至今有约250亿美元,虽然比去年有大幅下降,但仍是有史以来第二高年份。

但是,史剑道说大量的中国投资涌入,并不一定有利于美国。他说:“重要的是他们在获取先进技术。重点应该放在这方面。”

他认为,要重视中国投资,不能把中国投资和来自其他国家的投资相提并论,不要想当然地认为中国投资和来自伊朗或俄罗斯的投资在威胁程度上没差别。他说,中国时而会说,它在投资方面应该和美国在欧洲盟国一视同仁,简直荒谬可笑。

CSIS的技术政策专家詹姆斯·刘易斯(James Lewis)9月14日在参议院银行委员会举行的CFIUS评估听证会上说,随着全球经济环境的改变,CFIUS面临新的挑战,而其中最大的挑战来自中国。

刘易斯说:“中国是一个战略对手,在寻找途径绕过CFIUS的保护。中国的产业政策是CFIUS的最大挑战。”

刘易斯说,中国的目的是要摆脱对外国技术的依赖并取代美国,而这不是军事冲突,但是对美国的安全,以及基于法治和民主规范的国际体系的未来会产生深刻影响。他说:“对美国和其他西方国家而言,最根本的问题是怎样对一个管控经济通过有充足资金支持的策略,创建国内产业,挤掉外国供应商的手段做出回应。”

以半导体为例,这个中国的重点产业同样是CFIUS的一大担忧。美国自1960年代起,在半导体制造上一直是领先者。一个强大的半 导体门类对于重要技术产业的发展至关重要。刘易斯说,中国一直在试图获取半导体技术,过去几年有多宗和政府有关联的中国公司收购西方半导体公司的案例。

今年9月,川普总统阻止了有中资背景的私募股权基金Canyan Bridge Capital Partners收购美国芯片制造商莱迪斯(Lattice Semiconductor)的交易。财长努钦在一份声明中说,川普总统下令阻止这宗交易是为了保证美国国家安全。在那之前,CFIUS曾建议阻止这宗交易。

这是自赋予总统最终否决权以来,屈指可数的总统下令阻止外资并购美国公司的案例。

刘易斯说,虽然CFIUS成功地阻挡了多起此类并购案,中国制定的通过建立起自己的公司,最终不再依赖外国半导体制造商的政策并没有改变,将会继续形成压力。

川普政府今年针对中国窃取知识产权行为启动了301条款调查,并引发争议。尽管知识产权是美中贸易关系中长期存在的一个问题,但CSIS的技术政策专家刘易斯认为,它已经不是最主要的问题了。

中国过去通过合资企业和合作生产方式获得技术转让,另一个因素是政府大力、持续的科研投入,使得中国发展起自己的创新能力,在一些技术领域甚至已经领先世界。刘易斯说,这对于全球市场和竞争来说是件好事,并有助于激励美国重新思考在技术和创新方面过于放松的做法。但是,不好的方面是,中国政府在政策上以不公平的商业手段给中国的公司提供营销和创新便利。

刘易斯说:“早就应该就这些做法和中国摊牌,但是其核心问题并非知识产权,而是美国公司在中国受到的不公平对待。中国怕的就是‘互惠’一词,它们在美国的待遇应该和美国公司在中国的待遇对等。”

这些专家们通过各种方式,在不同场合表达对中国投资担忧的同时,也提出了许多建议。从科宁议案的反应可以看到商界的意见分歧,反对者担心给予CFIUS更大权力,会滑向保护主义。

克雷·洛维(Clay Lowery)曾任财政部国际事务助理部长,在上一次CFIUS改革期间负责监管。他 9月份在参议院举行的CFIUS改革听证会上提供了一些建议,包括尽量避免将交易政治化。他建议,让CFIUS集中在国家安全方面,要避免利用它达到更广泛的经济政策目的。

史剑道在传统基金会的讨论中说,尽管他参与了科宁提案,起草的内容在79页提案中的只有一页。虽然他说由此可见外界意见对国会议员提案影响甚小,他对该提案仍抱支持态度,认为其中基本没有有害成分,与其他版本相比是迄今最好的改革提案。

不过,他说还是要密切注意提案的变化,如果到时候从现在的80页增加到120,就需要担心有保护主义倾向了。

科宁参议员在CSIS演讲时表示,他希望参议院在年底前就该提案举行听证,委员会随即采取行动。但他承认提案进程可能会推延。

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