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中国时间 3:17 2017年9月23日 星期六

监听风波:外国情报监视法运作流程解析


美国国家安全局在马里兰州米德堡的总部园区。(资料照)

近日来,美国政坛和媒体几乎每天都在大谈特谈俄罗斯对美国总统大选干涉疑云、白宫指控前总统奥巴马下令监视川普团队并非法泄露在情报侦听中被“偶然搜集”到的讯息。川普总统星期三又暗示前奥巴马国安顾问苏珊·赖斯“揭示”情报资讯中川普团队人士身份并有可能犯罪。种种指称错综复杂,背后又涉及美国的FISA及其法院运作。什么是FISA? 什么是“偶然搜集”?什么是“揭示”?由于FISA法院程序不公开,相关文件又属国家机密,这些争议更显扑朔迷离。这些政治争议背后牵扯的法律制度和术语都是什么呢?

水门之后

1978年,因应尼克松总统水门事件,为了防止总统和行政部门滥用权力任意监听,《外国情报监视法案》(The Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)诞生。参议员泰德.肯尼迪(Ted Kennedy)率先于1977年提出草案。法案最后版本于1978年由卡特总统签署公布施行。

本法案是美国第一个要求政府须先行获得法院许可令才能进行电子监视的法律。这部法案的宗旨是平衡国家安全需要以及人民权利,使身处美国领土的民众免于被恣意监视。人民权利来自宪法第四修正案对美国本土民众的保障,意即,只要身处美国,不论是公民或非公民,国家在通常情况下,必须获得法院许可令才可对人民进行搜查。

针对9/11恐怖袭击后出现的新的反恐需要,小布什总统在2008年又签署了国会通过的修正案,包括702条款(Section 702) 。依据该条款, 司法部部长以及国家情报总监可以在一定情况下,共同授权美国政府对海外非美国公民进行长达一年的通讯监察,外国情报监视法院只对授权作有限度的审查。

曾任美国法官并在小布什时代曾任美国司法部长的阿尔贝托.冈萨雷斯(Alberto Gonzales)在接受美国之音采访时解释说:“《外国情报监视法案》,简称FISA,是国会于1970年代末期通过的法案,对行政当局为了外国情报搜集目的而针对个人进行的电子监视权限的做出规范,这种电子监视并不是为了刑事起诉,而是主要用于搜集外国情报。”

拥有超过三十年国家安全与情报资历的专家马尔科姆.南斯(Malcolm Nance)对美国之音解释说,按照这部法律,当局进行情报侦听前,需要先说服外国情报监视法院,取得法官的授权,并确保侦听一定是出于国家安全原因而非政治因素。

不过,南斯表示,虽然情报搜集是主要目的,但因为在外国情报监视法程序下受到侦听而随后被刑事起诉的实际案例也并非罕见,这些罪名包括叛国罪和间谍罪。

如何运作

外国情报监视法院有11名法官,由最高法院首席大法官任命。每次司法部申请侦听许可令时,由轮值的一位法官单独审批。资深刑事律师巴里.考伯恩(Barry Coburn)说,11名法官中,可能有三到四名位处首都华盛顿。许可令审查过程可以透过电话进行。

考伯恩处理过当事人很可能因为外国情报监视法被侦听进而被刑事起诉的案件。他对美国之音说:“在华盛顿的刑事法院系统内,我们知道几位法官身兼外国情报监视法院的法官,他们也不能讨论案情。”

为了避免打草惊蛇,申请和发布许可令必须保密。

纽约大学法学院三年级学生阿迪提.阿竺涅塔(Aditi Ajuneta) 曾经在司法部纽约东区分部国家安全部门实习。她对美国之音说:“依照美国的标准,外国情报监视法院是一个秘密法庭,因为他们的程序不公开,但是法院的位置,法官有哪些人,他们的任期有多长,以及如何成为该法院的法官,这些都不是秘密。”

前司法部长冈萨雷斯现在于贝尔蒙特大学法学院任教。他提到,跟美国其它法院相比,外国情报监视法院一个主要的特殊性在于程序属于单方面进行,也就是说,当局申请的监视对象没有机会在该法院为自己辩驳,这也是法院程序和一般刑事程序很主要的差异点。

程序上,由身为联邦政府最高律师的司法部部长负责签署许可令的申请。

冈萨雷斯介绍说:“我会签署外国情报监视许可令申请。一般就是由司法部部长或副部长签署。司法部底下有专门处理外国情报监视相关许可令申请的部门。一旦我手下的这些人员认为满足法律的所有要求,他们会把申请呈报给我,我们会和他们讨论,如果我满意,就会签署申请书,司法部再向外国情报监视法院提出申请。”

美国公民自由联盟(ACLU)国家安全项目律师艾什莉.戈尔思奇(Ashley Gorski)分析说,《外国情报监视法》在对于许可令取得的要求上,第一章要求政府要在美国境内监视前,必须提出特定的、个案性的许可令申请,但是,根据小布什总统时期增修案的702条款,对美国境外涉及外国情报通讯的外国人进行监视时,程序就简便多了。

她对美国之音说:“702条款全面地与戏剧性地改变了《外国情报监视法》体制。如果政府想要针对身处外国涉及外国情报通讯的外国人进行监视,他们不需要到外国情报监视法院取得个案化的许可令。政府每个年度去法院即可。法院只审查监视目标锁定是否合法以及操作是否符合最小侵害(minimization)。政府几乎只要认为自己合理地相信监视对象是处于非美国领土的外国人以及涉及外国情报资讯就可以进行监视。而所谓‘外国情报资讯’这个词在702条款中定义非常广。”

戈尔思奇律师处理涉及国家安全监视相关议题的诉讼。她曾经代表维基百科(Wikipedia)以及另外七名当事人,把美国的国家安全局(NSA)告上民事法庭。戈尔思奇还做过依据外国情报监视法修正案702条款被监视并随后被刑事起诉的被告的律师。

偶然搜集

最近一段时间来,涉俄调查以及泄密指称在美国政坛和媒体炒得沸沸扬扬。“偶然搜集”、“遮盖”和“揭示”等圈内术语一夜间成了大众热议词。

在民主党人就川普团队人员是否“通俄”的问题上穷追猛打之际,川普总统的支持者则抓住监视和泄密等问题猛烈反击。比如说,川普的前国家安全顾问迈克尔.弗林被媒体曝光与俄罗斯大使谈过制裁问题。他因为没有向彭斯副总统如实反映谈话细节,被川普解职。但是川普总统和支持者说,弗林与俄罗斯大使交谈本身并不违法,而弗林被监听而且他的身份被“揭示”,还泄露给记者,这种问题反而需要追究。

如今奥巴马的国家安全顾问苏珊·赖斯也被卷入了监视和“揭示”的风波。

什么是“偶然搜查”、“遮盖”和“揭示”呢?

按照《外国情报监视法案》的规定,监视申请必须载明请求法院批准通讯监察的目标对象、监视事由、监视时间和监视范围(例如:哪一种通讯设备,是电邮还是电话),并说明将采取哪些步骤,以符合“最小侵害”(minimization)原则。

安全机构在进行涉及外国情报的侦听工作中,会搜集到不在授权范围之内的信息,并涉及并非具体侦察目标的民众,这就是 “偶然搜集”(incidental collection)。

在实际操作中,搜集到的情报资讯可能会在相关单位间传阅。出于“最小侵害”原则,为了避免无辜民众身份曝光,情报单位虽然会保存原始数据(raw data),但是在后来编写情报汇报时,情报搜集单位会掩盖这些人的身份信息,改以代号表示,这就是“遮盖”(mask)。如果在日后情报搜集或调查过程中,必须连结对照相关人等身份,又可以把被“遮盖”的信息揭开,也就是“揭示” (unmask),回到有第一手情报资讯的单位,找出相关人等身份。

对“偶然搜集”到的信息中必须“遮盖”的人物身份,不得违反程序而随意“揭示”。

熟悉外国情报监视法院流程的南斯解释说:“一般而言,出于保护目的,(偶然搜集到的资讯)都会被遮盖。”

在涉外情报侦听过程中“躺着中枪”,也就是被“偶然搜集”的一般民众不会察觉自己被监视。刑事律师考伯恩说:“《外国情报监视法案》有个人起诉请求赔偿的条款,所以政府机关会试着避免吃官司。”

相当理由

外国情报监视法院在衡量是否可以颁发监视许可令时,根据的标准是“相当理由”(probable cause)。考伯恩解释说,根据宪法第四修正案,许可令申请,都需要具备“相当理由”,意即“可能性很大”。

按照美国司法实践,在一般刑事案件中向法院申请搜查证、逮捕证等许可令时,也要出示“相当理由”,但是民权律师戈尔思奇认为,在外国情报监视法院获得许可令的难度要低得多。她说,当局在向外国情报监视法院申请美国本土监听许可令时,申请人只要能说服法院,有“相当理由”认为监视目标对象是外国政权或是外国政权的代理人即可,不像刑事案件中,申请人要证明的是有“相当理由”认为某犯罪行为被施行的可能性很大。

前司法部长冈萨雷斯则认为,这个标准在实际操作时确实有些微妙,但仍属于所谓“相当理由”。南斯也认为,外国情报监视法院审核许可令的标准,是一个很高的标准。

修法论辩

在当下的舆论喧嚣之前,外国情报监视法制度就一直有争议。很多人批评这个过程按美国司法制度标准来看不够透明。而居高不下的许可令核发率,也让一些人质疑法院是否沦为行政当局的橡皮图章。

阿竺涅塔说:“关于外国情报监视法及其法院的争议最主要源于制度上不公开透明,因为它们涉及敏感机密国家安全资讯。尤其以美国的标准而言,在其它类型的法院里,民众可以向法院索取纪录和誊本,到法院旁听。”

学者以及民间团体一直有修法呼声。戈尔思奇律师从民权保障的角度出发,主张应该改变702条款造成的漏洞以及对外国情报资讯的宽泛定义。她说:“外国情报资讯的定义应该被缩窄。”

针对是否有需要修法,前共和党政府的司法部长冈萨雷斯则认为,现行法案和法院的运作很有效,无论如何,一切应以国家安全为重。

他说:“我没有足够的资讯来提供一个完善的意见。我不清楚政府持续依照此程序搜集情报的需求。我会把国家安全局、中央情报局以及联邦调查局人员的意见当作指导,看他们是否认为有必要继续这个程序,加上聆听批评者的论点。但我的基本立场是,听从那些捍卫我们国家的专业人员的意见。”

南斯也认为,这部法律既保护了国家安全,也矫正了尼克松时期的滥权。他对美国之音说: “一般人没什么必要知道这个法院,但应该要感到高兴这家法院会颁发许可令,因为情报搜集,有些恐怖攻击胎死腹中。如果我们发现这些人跟俄罗斯合作怎么办?所以说,每个人都需要外国情报监视法院,因为他们的权利需要受到保护。”

但批评人士则强调,民众为了自己的权利,要好好监视政府。戈尔思奇说,美国公民自由联盟国家安全项目就设有博客,欢迎民众上网获取与《外国情报监视法案》及其法院相关的信息。

《外国情报监视法案》的修正案、包括争议比较大的702条款将于今年年底到期,国会将讨论是否延续授权。

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