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中国时间 2:19 2019年11月22日 星期五

历史轨迹70年: 美国对台政策逐渐与中国因素脱钩


中国军机为十一阅兵操演。(2019年9月22日)

今年是中共建立政权70周年。回溯过去70年来两岸关系及美国在与台湾断交前后至今的对台政策变化,对台湾地位如何定义是核心问题。

北京坚称台湾自古以来就是中国领土不可分割的一部分,但台湾内部一直对此存在分歧。美国在中华人民共和国成立30年之后才给予北京外交承认,但华盛顿持续维持与台北的非正式关系,并且在北京坚持台湾为其叛离省份并威胁以武力实现统一之下提供台湾包括军售在内的安全援助。

1949年共产党建政,国民党政府退守到台湾,两岸形成各自分立的局面,蒋介石与毛泽东政权相互以“匪”称之,美国持续与台湾的中华民国(ROC)政府维持外交关系,一直到1979年卡特总统任内,华盛顿与台北断交并与北京建立外交关系并为止。

美国曾考虑承认北京

在中共建立政权初期,美国曾考虑要承认毛泽东的中华人民共和国。

资料照片:前美国副总统切尼国安顾问叶望辉在传统基金会参加台湾总统蔡英文视讯演讲活动。(2019年3月27日)
资料照片:前美国副总统切尼国安顾问叶望辉在传统基金会参加台湾总统蔡英文视讯演讲活动。(2019年3月27日)

前白宫副总统切尼特别助理叶望辉(Steven Yates)在接受美国之音采访时,谈到这段美国对台政策转变的历史背景。

叶望辉说,中华人民共和国成立时美国正处于二战后的重建阶段,美国一般看法认为,既然毛泽东的共产党在与蒋介石的国民党这场国共内战中取得胜利,美国也应该并准备承认中华人民共和国,但当时包括国会和许多政治人物仍然支持蒋介石的中华民国,因此美国内部对这个问题有许多辩论,看法并不一致,随后韩战爆发,美国也不再考虑承认中共政权的问题。

关于这段历史,中国外交部在解说“武力解放台湾方针的调整”的文件上说,1953年朝鲜战争结束,台湾和美国开始讨论签订共同防御条约的问题,1954年7月,中国共产党和中国政府再次提出解放台湾的任务,表示不允许美国军事干涉和占领台湾,并且从当年9月3日开始炮击金门,美国政府也在12月2日与国民党的蒋介石签订美台《共同防御条约》,北京认为这是美国有意阻挠中国统一。

1955年1月,解放军发动渡海战役,攻克了一江山岛,随后美国协助台湾守军和居民撤出大陈岛。中国外交部的历史叙述说,此后“鉴于美国插手台湾事务,出现台湾问题复杂化、国际化的倾向,中国共产党及时调整了对美对台的政策,提出了和平解放台湾的主张。”

这段时间台湾的地位也一直随着历史在变动。

历史照片:总统蒋介石和其他国民党政府官员离开台北的圆山忠烈祠。(1995年3月29日)
历史照片:总统蒋介石和其他国民党政府官员离开台北的圆山忠烈祠。(1995年3月29日)

叶望辉说,当时台湾从战后日本殖民地变成“多少有一些”是中国一部分,接着“几乎”要被视为是中华人民共和国一部分,又到冷战期间的中华民国流亡政府,一直到尼克松总统上台后深陷越战,为平衡当时的苏联而做出与中华人民共和国关系正常化的“战略决定”。

叶望辉说:“再一次,美国看似准备要牺牲它在台湾的权益(equities)和台湾本身,它宣称要同北京建立外交关系,不过事实上,美国对双重承认政策持开放立场,只是当时在台湾的中华民国政府对此表示反对,所以我们被迫做出选择。当美国被迫做出选择时,我们最后选择的是中华人民共和国。”

《上海公报》关于一个中国的表述

在美中正式建交前,尼克松总统即开始推动双边关系正常化,但在过程中双方对如何处理中华民国/台湾的议题难以妥协。

历史照片:中共主席毛泽东和美国国务卿基辛格博士在北京中南海握手(1973年11月12日)
历史照片:中共主席毛泽东和美国国务卿基辛格博士在北京中南海握手(1973年11月12日)

国务院历史文献办公室解密文件透露这段期间美中两国折冲的复杂过程。

《美国外交关系:1969-1976年》的记录显示,尼克松正式访问中国的前半年,美中两国第一个公报-《上海公报》的雏形也开始出现。

根据白宫录音档案(第192号文件),尼克松1972年2月访问中国前与他的国安事务助理基辛格(Henry Kissinger)有长时间的谈话,在这些对话中,尼克松清楚表明并坚持中国不能对台湾动武的立场:“如果他们真的使用武力,那么我们和福尔摩沙是有条约的。”

基辛格答复:“的确是这样。”

尼克松说:“我的意思是说,我们不会放弃我们的条约。”

基辛格表示,公报前面的文字有提到美国对条约的承诺,不过他也表明,“公报最大的争议部分是台湾。”

1972年2月,尼克松总统访问中国,在上海与周恩来总理发表联合公报,两国在公报中就长期以来的 “严重争议”(serious disputes),各自确认对“台湾问题”(the Taiwan question)的立场。

历史照片:中共主席毛泽东在北京中南海会见美国总统尼克松,周恩来总理和翻译唐闻生在场(1972年2月21日)
历史照片:中共主席毛泽东在北京中南海会见美国总统尼克松,周恩来总理和翻译唐闻生在场(1972年2月21日)

在美国在台协会的中文版中,美国方面声明:“美国认识到,在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景,它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间,它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”

中国方面也重申自己的立场:“台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题;中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府;台湾是中国的一个省,早已归还祖国;解放台湾是中国内政,别国无权干涉;全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造‘一中一台’、‘一个中国、两个政府’、‘两个中国’、‘台湾独立’和鼓吹‘台湾地位未定’的活动。”

历史照片:美国总统卡特在白宫椭圆形办公室准备在电视上宣布与北京建交。(1978年12月10日)
历史照片:美国总统卡特在白宫椭圆形办公室准备在电视上宣布与北京建交。(1978年12月10日)

1978年12月15日晚上,卡特总统发表对全国讲话,宣布美国与中华人民共和国将在1979年1月1日正式建交,并宣读了美国的建交声明及建交公报的内容。

在美国的声明中卡特宣布,美国将终止与中华民国的共同防御条约,并且在未来4个月内撤离美国在台湾的军事人员。

他还说,在没有政府的官方代表性与外交关系之下,他的政府将寻求政策与法规上的调整,以便维持美国与台湾人民的商务、文化及其他关系。他还说,美国“持续在台湾议题的和平解决上存在利益,也预期台湾议题将由中国人他们自己和平解决。”

影响华盛顿-北京-台北关系的美国重要文献
影响华盛顿-北京-台北关系的美国重要文献

1979年12月20日,前总统尼克松在卡特宣布美中建交之后给卡特写了一封信,信中特别提出他对中共“不对台动武的保证是否足够”的担忧,希望卡特能明确向北京表达美国的立场:如果中共对台动武将为美中关系带来严重影响。

尼克松说:“我知道现实上中华人民共和国对台湾军事攻击的可能性在几年内都还很低,不过我认为美国应该公开表明,任何对台湾使用武力都会无可避免地危及我们与中华人民共和国的关系。” 他还说,美国也必须对中国表明,美国有权利批准私下售台武器,不过美国打算“只有在有必要威慑任何对台动武的情况下行使这个权利。”

台湾的地位不确定

谭慎格
谭慎格

曾任美国驻广州副总领事的前美国国务院情报研究局中国首席分析员的谭慎格(John Tkacik),今年4月在一个《台湾关系法》40周年的活动中,回忆他在1978年8月从台北的美国驻中华民国大使馆被调到美国驻北京联络办事处的亲身经历。

谭慎格说,当时国务院内部已经开始在准备与中国关系正常化,因此对台事务的处理也在做内部组织调整,把“中华民国科”改为“台湾协调幕僚”(Taiwan Coordination Staff),“尽管实际上我们就位于中国科隔壁”。由于台湾科(Taiwan Desk)与中国科(China Desk)只相隔一个角落,因此,“我们都戏称那个角落是台湾海峡”。

谭慎格说,当时大家都很清楚的一件事,就是“台湾科并不在中国科之下”,但台湾科并没有一个主任,而是隶属于地区事务局(regional bureau),当时外界也不清楚国务院内部有台湾科与中国科的区别,他说,国务院这么做的理由是因为“美国在政策上并不承认台湾是中国的一部分”,不过这个政策的背景,其实要回溯到美中正式建交前8年。

1971年4月,美国国会就曾经几次要求国务院说明,台湾的地位是什么。谭慎格说,当时“国务院的正式答复是,台湾的地位没有确定”(The State Department’s response, formal response, was that ‘Taiwan’s status is undetermined’),而中国对此自然是“极度不高兴”(terribly upset)。

历史照片:蒋介石总统和夫人蒋宋美龄在台北的“双十节”集会上挥手致意。(1971年10月10日)
历史照片:蒋介石总统和夫人蒋宋美龄在台北的“双十节”集会上挥手致意。(1971年10月10日)

谭慎格提到的这段历史,据美国国务院解密文件显示,1971年5月3日,蒋介石总统曾经会见到台北访问的美国财政部长肯尼迪(David Kennedy),会面主题是有关台湾纺织品销美的议题,但国务院发言人查尔斯·布雷(Charles Bray)4月28日发表了一段暗示台湾地位仍然有待决定的谈话,蒋介石对此十分不悦,中国也对布雷的说法表示不满,尼克松总统在5月5日的白宫每日汇报中批评说:“为什么国务院不按照我的说法呢?”

1971年5月1日的《纽约时报》曾经对查尔斯·布雷1971年4月28日的说法报道说,国民党政府“严重关切并强烈反对”美国国务院关于台湾主权的表态。

报道称,“这位国务院发言人说,另一个台湾前途可能的解决方式,是国民党政府与共产党政府自行谈判取得协议。”

据国务院解密文件,在美中建交前的1978年12月初,北京对于“台湾是中国一部分”这一点仍然非常坚持,并指称美国同意北京的立场,但卡特总统并不接受这个说法,还在国务院的电文中亲自写下他的谕令。

谭慎格说,“在国务院的记录中有那个电报,卡特总统亲笔写的字就在上面,‘不,我没有同意这点,不要有任何逾越《上海公报》的东西。’ 所以这是第一件事,那就是台湾要被以一个政治实体(political entity)来分开看待,并且在美国国内法上被视为一个国家。第二件事,就是我们与台湾有一个全新的防务安排,那原本并不在国务院的台湾关系法草案中。”

他说,当时国务院并不想要在草案中有任何涉及《美台共同防御条约》(US-ROC Mutual Defense Treaty)的部分。在美中两国的协议中,美国打算终止《美台共同防御条约》,但因为在法律上国务院认为,这个条约的范围只涵盖台湾,并没有扩及中国大陆,依据条约的规定,如果美国要终止这个条约必须在一年前通知台湾,因此卡特总统决定一年后终止条约。

谭慎格认为,卡特总统这么决定的理由,是因为当时在国会中包括参议员戈德华特(Sen. Barry Goldwater, 台湾称高华德)等人非常重视《美台共同防御条约》,认为这个条约是美国参议院在1954年以超过三分之二的多数票通过的,也只有参议院才能终止这个条约,因此《美台共同防御条约》在1980年1月1日终止。

《台湾关系法》旨在维持美台政府间接触

1979年4月10日,第96届美国国会表决通过《台湾关系法》(P.L. 96-8)为美国与台湾的关系提供指导方针,并将其生效日回溯至当年1月1日美中正式建交同一天,美国在台协会也依据这个法律设立,负责处理美国与台湾人民之间的商务、文化和经济关系。

历史照片:因美台断交而愤怒的台湾示威者冲击从华盛顿抵达台北的美国代表团成员乘坐的黑色轿车。(1978年12月28日)
历史照片:因美台断交而愤怒的台湾示威者冲击从华盛顿抵达台北的美国代表团成员乘坐的黑色轿车。(1978年12月28日)

根据美国国会研究服务处研究员邓凯丽(Kerry Dumbaugh)2009年《台湾的政治地位:历史背景与美国的政策意涵》报告,第96届美国国会参众两院在通过《台湾关系法》之前的两院协调会议中,希望对美中1972年及1979年两个公报中关于“一个中国”部分加强表述。协调会议报告说:“美国认识到中方立场指台湾为中国一部分,但美国自己并没有同意这个立场。”

已退休的美国国会研究服务处亚太安全研究员简淑贤(Shirley Kan),对国会在《台湾关系法》条文的讨论与立法过程做过深入研究。她在接受美国之音采访时表示,国会制定《台湾关系法》的目的是为了要维持美台政府与政府之间的接触,如果没有这个法律基础,双方原有的接触、合同与各种协议、所有美台之间的往来将无法持续,因此“为了美国国内的目的,为了我们的法律,台湾被以一个国家的身份来对待”(for US domestic purposes, for our laws,Taiwan is treated as a country)。

简淑贤撰写过《中国/台湾:“一个中国”政策的演变 - 华盛顿、北京与台北的重要声明》报告以提供国会作为政策参考。 她说,自中华人民共和国成立、国民党退守至台湾后,过去70年发生许多事,台湾从日本殖民地到被国民党占领和统治,没有人知道台湾会如何发展,“没有人真的去问台湾人民他们要什么,他们想要成为什么样的国家”。

她说,美国在这段期间看到共产党的中国大陆有许多自由化(liberalization),但也有许多对自己人民的压迫。另一方面也看到台湾的经济和政治自由化,但也受到专制政权的压迫,国会希望透过《台湾关系法》的条文来促进台湾人权民主发展,台湾人民能享受更多的政治自由(freedom),朝现代化、自由、民主和繁荣的方向发展,也正是美国想要支持的典范。

历史照片:蒋经国
历史照片:蒋经国

简淑贤认为,蒋经国领导的国民党后来会做出让台湾自由化的战略决定,有很大的原因是受到来自美国,尤其是美国国会的压力,“他们知道必须给人们自由,领导层知道他们别无选择。”

简淑贤说,美国国会一向希望台湾能够自由化、民主化、更加繁荣,“台湾人能够不受中国控制,让他们可以决定自己的未来。”

如何在一中政策下确保台海和平?

已故史汀生中心东亚项目主任容安澜(Alan Romberg)在他2003年出版的《悬崖勒马》(Rein In at the Brink of the Precipice: American Policy toward Taiwan and US-PRC Relations)一书中指出,中华人民共和国对主权不可分割的坚持,以及台湾的相反主张,为美国政策带来矛盾,其中的核心议题,就是北京所坚持的“一中原则”,对北京而言,统一是中国的内政,但在美国的政策下,这却被视为是一个有待解决的问题.这是两岸和平统一的最大阻碍,因此“只要美国能正确看待主权问题,所有的问题都可以自然解决”。

曾任美国国务院政策规划局副主任及发言人的容安澜说,在美中关系正常化开始时,北京的核心议题一直都是认为台湾“属于”中国,到双方往来更频繁之后,美国也极力避开被卷入任何涉及确认台湾地位的法律名词和复杂问题;多年来美国的官方政策已演变为:这不是“我们的议题”(this is not "our issue"),而所谓“我们的议题”,在美国官员的陈述中就是美国的“根本利益”(abiding interest),也就是确保台海的和平稳定。

正由于对“台湾问题”(the Taiwan question)立场分歧,容安澜说,从基辛格第一次访问中国之后的30多年来,美中之间就充满了各种“计谋与反计谋”(ploy and counter-ploy),试图将台湾议题朝有利于自己的方向移动,中国寻求让华盛顿“至少要认识到(acknowledging)、最好是支持北京”对台湾的主权主张;而美国则寻求“避免做出明确的支持,但要从中国取得一个以和平方式解决两岸议题的承诺。”

容安澜说,这段历史充满了“误解、误判和相反目的(cross-purposes),有时甚至导致彼此利剑相向(crossed swords)”,即便在美中关系已经达到比天安门事件以来“最好”的时候,“台湾问题”(the Taiwan question)依然是美中之间“一个可能引发严重后果的定时炸弹”,不仅仅是对美中关系和对台湾2千3百万人而已,对中国、美国、日本和整个东亚地区未来的战略和经济前景也是如此,也因为美国的国家战略利益挑战中国的主权主张,这因此成为美国决策者一个挥之不去的难题(conundrum),那就是“如何保留(preserve)美国参与这个岛屿安全的法律基础,但同时也不去否定(contradict)中华人民共和国的主权主张。”

自美中关系正常化以来,美国历届政府都在其“一中”政策下维持与台湾的非官方关系,美国政府官员经常覆诵的一中政策包括美中三个联合公报及《台湾关系法》,在涉及军售和安全议题时,官员经常说,美国依据《台湾关系法》提供台湾必要的防卫能力。

台湾的汉光军事演习里,美国制造的F-16战斗机从公路上起飞 (2015年12月16日)
台湾的汉光军事演习里,美国制造的F-16战斗机从公路上起飞 (2015年12月16日)

中国政府一向指责美国对台军售违反美中三个联合公报,特别是1982年关于对台军售的《八一七公报》。最近特朗普政府宣布售台一笔66架F-16战机的军售案,北京一样要求美国“立即撤销”此一决定,对于这个被视为已跨越“红线”的举措,表示将对参与的美国企业实施制裁。

虽然中国总强调美国对台军售违反“八·一七”公报规定,但美国未因此而停止售台武器。最近解密的一份文件,终于让华盛顿处理对台军售一贯依循的指导方针曝光。

这是里根总统1982年8月17日写下的备忘录,今年8月30由时任白宫国安顾问的博尔顿(John Bolton)签注解密,备忘录对美国国务院、国防部明确下达关于对台军售的指令。

里根总统在备忘录中表示,他已同意与中华人民共和国发布关于对台军售政策的联合公报,在签署公报前的谈判中双方都有清楚的理解,那就是“任何此类军售的减少必须视台海和平,以及中国持续其已宣示的寻求和平解决台湾议题的‘根本政策’。”

资料照片:美国总统里根和夫人在访问中国期间,在西安参观了真人大小的兵马俑。(1984年4月29日)
资料照片:美国总统里根和夫人在访问中国期间,在西安参观了真人大小的兵马俑。(1984年4月29日)

里根重申,中国对和平解决台海两岸分歧的持续承诺,“绝对是美国愿意减少对台军售的条件”,这两者间的联系是美国外交政策上的“永久的必要性”(permanent imperative)。

此外,里根还说,美国提供台湾的武器在性能和数量上“完全依据中华人民共和国的威胁而定”,台湾应对中国的防卫能力无论在性能或数量上都会得到维持。

中国外交部称,“美国内部单方面搞的所谓备忘录,完全错误和无效。”

国际评估与战略中心的资深研究员费舍尔(Richard Fisher)说,只要美国能保持在全球而不仅仅是在亚洲的军事优势,也能够继续提供台湾足够的武器装备,就能够威慑中国对台湾的武力侵犯。

他说,华盛顿或北京如何描述他们的关系并不重要,因为40年来双方一直在这个问题上交手,今后也会继续如此,“重要的是,尤其是对北京的中国共产党领导人来说,如果对台动武是否能赢,只要他们决定不会赢,他们就不会发动攻击,而这也是我们如何维持和平,以及和平所带来的所有好处,例如贸易和教育等等。”

台绿营人士呼吁美台建交

随着中国在台湾2020总统选举前加大一中原则的紧箍咒压缩台湾外交空间,有台湾绿营人士认为,特朗普政府对中国的强硬立场,正是美国与台湾建交的好机会。

台湾民进党主席游锡堃在台北举行新闻发布会(2006年11月8日)。
台湾民进党主席游锡堃在台北举行新闻发布会(2006年11月8日)。

前台湾行政院长游锡堃最近访美时就发出这个呼吁。游锡堃在接受美国之音采访时说,特朗普总统上台后美中关系发生变化,虽然主要是经济的问题,但美中两国的冲突本质是“政治价值观”的问题。

游锡堃认为,如果中国不能民主化,两国关系要改善是很困难的,现在美国正在从三方面对中国施压,除了打贸易战要求中国做结构性改革外,美国也正在全面清理中国的渗透,接下来还要改革国际组织,因此一个新的、对中国的围堵正在形成,中国如果不民主改革,双方关系将更为恶化。

游锡堃说,台湾在政治和经济上都与美国站在一起,不仅是美国的民主同盟也处于美国印太战略最前线,因此他认为“如果中美关系恶化的话,台湾跟美国的关系会越来越紧密,我很希望借这个机会美国应该承认台湾是一个国家,应该想办法台美建交,让台湾能跟美国有更多交流、邦谊能更加巩固,甚至能够参加联合国。如果能这样,对美国好,对台湾也好。”

游锡堃的论点在于,特朗普“勇于打破现状”,上任以来已经撕毁多项国际条约和协议,例如巴黎气候公约、北美自由贸易协议(NAFTA)、跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等,甚至还把美国驻以色列大使馆迁到耶路撒冷、承认耶路撒冷是以色列首度,所以特朗普“有能力要改变美国的一中政策”对台湾的限制,承认台湾是一个国家。

此外,游锡堃认为,特朗普的内阁及国安团队有许多友台人士,包括副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等,他们对中国都非常强硬;再加上美中两国在南中国海、东中国海的冲突一旦爆发,美台的确有可能“一下子就建交”,问题只是在于台湾是否已准备好。

资料照片:美国在台协会驻台北办事处新馆 。(2018年6月2日)
资料照片:美国在台协会驻台北办事处新馆 。(2018年6月2日)

对于美台是否有可能建立正式外交关系一事,前美国副总统切尼的国安助理叶望辉说,特朗普政府正在从许多方面将美国与台湾的关系“正常化”,这包括让台湾的军购过程以及美台官员互访的常态化,这些都已经可以看到改善,他预期未来还有更多朝此方向发展的空间。

谈到外交承认,叶望辉也说这个议题目前还有些不成熟,因为还没有看到美国国会在朝这个方向走或是有“破天荒”(ground-swelling)的支持,不过特朗普政府的确做了一些原来被认为是不可能的事情,例如重新谈判美墨加贸易协定,所以“绝不要说不可能”(never say never)。

叶望辉说,可以确定的是美台关系的发展弧形(arch),是不再把台湾看成是中国的一部分,慢慢开始接受台湾自身所拥有的面貌条件,不管这个过程是几年或几十年,这都是历史前进的方向。

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