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年终报道:美中拉下脸的贸易口水战


中国国家主席习近平(左)在北京人大会堂举行国宴招待到访的美国总统川普和第一夫人梅拉尼亚。 (2017年11月9日)

2017年,美中经贸关系大起大落。川习海湖庄园会晤之后热络了一阵,但接近岁末,川普政府的贸易官员相继板下脸批评中国的贸易政策,随后又在12月18日公布的国家安全战略中将中国定位为战略竞争对手,并指责北京实行目的在于削弱美国的经济侵略战略。

同日,中国的决策者开始进行为期三天的闭门经济工作会议。会议闭幕后官方发布的声明中没有提及美方的战略报告,但称中国将扩大进口,削减部分商品的关税,以促进贸易平衡。这或许容易被视作是中方对川普新的国家安全战略的回应。但中国媒体说,中国已经在12月1日开始调降187项商品的进口关税。

尽管中国领导人习近平在中共十九大上进一步强化了权力,成为数十年来最强势的中共领导人,比前任更为自信,甚至表现出在一些全球议题上乐于担当领导者,但似乎并没有找到有效的方式应付强调“美国优先”的川普政府在贸易方面越来越强硬的态度以及咄咄逼人的动作。

习近平一方面似乎更愿意在川普政府放弃在一些国际事务上的领导者角色,同时也在积极挑战二战后美欧建立并主导的全球体系。但在应对美国在贸易方面的挑战和批评时,习近平仍然沿用其前任们使用过的、看起来颇为有效的老办法,对到访的川普总统极尽礼遇,还准备了价值2千5百亿美元的贸易大单。

美国商务部长罗斯
美国商务部长罗斯

尽管川普对中国精心的接待赞赏有加,美国商务部长罗斯也称赞了双方签署的贸易大单,但这个对策这次没有起到缓和的效果。美方继续积极地对自中国进口的商品进行反补贴、反倾销(“双反”)调查,并明确表示不承认中国的市场经济地位。

川普政府11月30日公布了它在11月中旬已向总部在日内瓦的世贸组织总部提交的一份文件的内容。美国在这份提交世贸组织贸易法庭的文件中,就中国寻求世贸组织认可其市场经济地位表明其反对态度。

中国与美国和欧盟就其市场经济地位的争端始于去年12月。中国认为其2001年加入世贸组织时,协议要求WTO成员在中国入世届满15年时自动给予中国市场经济地位。但美国和欧盟以中国政府干预经济,造成市场扭曲为由,拒绝承认中国是市场经济。中国则以入世协议为依据,向WTO贸易法庭对美国和欧盟提出了申诉。目前法庭正在审理中国诉欧盟案。随后或会开始审理中国诉美国案。

这场交锋引发关注。华尔街日报在一篇报道中指出,这方面的诉讼干系重大,因为一旦一个国家被贴上非市场经济的标签,就意味着其他国家可以更自由地对这个国家征收高额关税。

该报道说,据经济学家估算,因美国和欧盟将中国视为非市场经济国家而使中国制造商出口损失数十亿美元。美国和欧盟对自中国进口的部分商品征收远高于百分之百的关税。

川普政府在2017年积极对进口自中国的商品进行“双反”调查,案例比去年奥巴马政府发起的“双反”调查激增60%以上。

“双反”调查涉及广泛的进口自中国的产品,从硬木胶合板、工具箱,到塑料装饰品。商务部还重新使用尘封已久的“自启动”调查。通常,商务部是在美国业者就中国产品因受补贴低价倾销到美国并对该行业造成损害为由提出调查申请,在进行评估后决定是否启动“双反”调查。而“自发起”调查则是由商务部在没有业者申诉的情况下,自发对其认为受到政府补贴的进口产品启动调查。

美国商务部11月28日宣布对中国出口到美国的通用铝合金板发起“自启动”调查后,中方表示强烈不满,并称可能采取反制措施。

分析人士担心这样的走势将会引发“贸易战”。金融时报首席外事评论员吉迪恩·拉赫曼说,明年美国将会针对中国进口商品加征关税,如果中国以同样手段进行报复,将会引发“贸易战”,进而波及全球经济和贸易体系。

川普赢得大选出乎意料,对于各国政府来说,如何打交道也是个挑战。对于中国来说,可能不确定的是川普就任后将怎样处理两国间长久存在的贸易方面的争执。“贸易战”并不是遥不可及的事,因为他竞选期间曾一再批评中国的贸易政策,并多次说,一旦当选,首先把中国定为货币操纵国,并将对进口自中国的商品征收45%的关税。

这样的做法在贸易界看来一定会招致中国的报复,世界最大的两个经济体继而陷入贸易战,并殃及仍处于脆弱阶段的全球复苏。

川普入主白宫之后,并没有像他竞选时所说的,即刻给中国贴上货币操纵国标签。他在就任第一天发布总统政令,宣布美国退出13个国家经过艰辛谈判所签署的泛太平洋伙伴协定。川普认为,这个由奥巴马政府发起,被视作制衡中国的多边自由贸易协定对美国不公平。

川普政府还挑战已签署多年的北美自由贸易协定,以及美韩自贸协定,要求重新谈判。他在贸易政策方面强调双边谈判,认为全球化和多边协议损害了美国的利益,大量就业机会,尤其是制造业就业机会流向海外。

而川普在竞选期间就美中贸易问题所作的承诺在其就任后相当长一段时间被搁置一旁。四月份习近平访美,两国首脑在海湖庄园的会晤使原本紧绷的关系骤然转暖。双方同意启动百日贸易谈判计划,旨在推动美国出口,削减美中贸易逆差。

5月11日,两国宣布了百日计划的初步成果,涉及牛肉、鸡肉、金融服务和液化天然气。但是在导致贸易摩擦的一些更大的问题上,几乎没有取得进展的迹象,例如钢、铝产能过剩、市场准入,以及美国出于国家安全考虑禁止向中国出口高科技产品。

百日计划即将结束时,已经出现寒意。计划结束后双方如期举行了高层经济会谈,开幕式上美国财长姆努钦谈及市场准入,商务部长罗斯强调了川普政府对美中巨额贸易逆差的不满。原定会谈后举行的记者会也取消,双方未能形成一个联合声明,谈判黯然落幕。

由于朝鲜核危机不断升级,川普寻求中国帮助向对其在经贸方面严重依赖的邻国施压。许多分析认为,白宫或在以经贸换取中国在朝核问题上进行合作,而随着时间推移,美国发现朝鲜并没有收敛的迹象,认为中国可能并没有真正帮川普的忙,对朝鲜施压。

6月20日川普在推文中表示不满,《中国即将崩溃》的作者章家敦认为那是美国态度的转折点。7月朝鲜试射洲际弹道导弹后,川普通过推文表达挫折情绪。他在29日的推文中说,他对中国很失望。川普说,他的愚笨的前任让中国每年通过贸易赚取数千亿美元,但是“他们在朝鲜问题上没有给我们做任何事,只是说说而已。我们不能再让这种状况持续下去。中国是能轻易解决这个问题的。”

此后一系列动作显示,川普政府打算在贸易问题上对中国采取行动。但章家敦认为川普政府并没有一个明确的中国政策。他说:“这显示我们有个朝鲜政策,但却没有中国政策。当中国在朝鲜问题上没有帮忙,就会有贸易摩擦。”

8月14日,川普宣布要求美国贸易代表依据1974年贸易法第302(b)条款,决定是否就中国在贸易方面有不当和歧视性政策法规和行为,是否损及美国的知识产权、创新和技术而展开调查。在川普宣布前夕,白宫官员在电话会议上否认美中贸易和朝鲜问题挂钩。一位官员说,美国每年因知识产权被盗用受损6千亿美元,而近期的几份研究报告显示,中国是这方面问题的主要来源。白宫方面相信这个行动能够在国会和商界赢得广泛支持,并希望这个痼疾自此可得以解决。

8月18日,美国贸易代表莱特希泽宣布依据“1974年贸易法”对中国启动“301条款”调查。中方回应表示强烈不满。

1974年贸易法案第301条款部分内容,允许美国贸易代表和总统可以采取广泛的惩罚措施,包括在调查发现违反贸易规则后在关税和进口配额等方面采取措施。1995年成立的世贸组织形成贸易争端解决机制后,该条款极少动用。川普政府动用尘封依旧的国内法案条文对贸易伙伴进行调查,也是本届政府对多边机制怀疑态度的表现。

莱特希泽9月时首次在公开场合发表讲话,对川普政府抵触全球化和多边机制的贸易观加以辩护。他批评了世贸组织的争端解决机制,称其“不足”,常常在裁决时倾向自由贸易,而忽视贸易协定的细节。他说,该机制存在透明度问题,有人员方面的问题,美国认为它在很多方面都是有问题的。

贸易律师出身的莱特希泽说,由于许多市场仍欠自由公平,其政府试图通过补贴、封闭市场,以及通过监管进行限制等手段确保达到其目的。他说:“我们必须采取主动。这些问题谈了多年都没有用。我们必须用我们拥有的一切手段让这样的非经济行为付出昂贵代价。”

这位美国贸易代表批评说,中国的重商主义行为对世界贸易体系形成了“史无前例”的威胁,而世界贸易组织的争端解决机制已不足以解决中国造成的问题。

对于习近平而言,2017年秋季举行的中共十九大对其未来的权力稳固非常重要。外界有分析认为,习近平或会在成功稳固权力后,推动必要的结构性改革。然而,当这位数十年来中国最强势的领导人即将迎接到访的美国总统川普时,分析多不看好此次访问会产生实质性的进展。

美国智库外交关系理事会的亚洲项目负责人易明
美国智库外交关系理事会的亚洲项目负责人易明

川普行前,美国智库外交关系理事会的亚洲项目负责人易明(Elizabeth Economy)在一个电话会议谈及她对川普访华的期待时说,川普总统能公开表露他对习近平主席的欣赏,也能够直言对中国政策的不快。她说,一个有意义的关注点就是政策和个性能否在某种程度上融合。

易明说:“习近平主席是否会就川普总统可能施压的问题给出实在的解决办法?我认为,现在就要看能否付诸行动了。”

在习近平的悉心安排下,川普受到隆重的接待。而被渲染的压轴戏则是双方签署总价值2千5百亿美元的贸易大单。商务部长罗斯对此表示欢迎。但盛宴过后,矛盾依旧。中国逢美国总统到访必有贸易礼包。这种做法曾经或会起到缓和紧张的作用,但即便礼包大到2千5百亿美元,并不能解决美中贸易失衡,也无法松动中国市场准入,更与习近平会否推动必要的改革无关。

川普首次访华后不久,美国宣布将考虑通过大约6种方式对中国采取贸易行动。华尔街日报的报道说,川普政府希望以这些方式“从根本上挑战中国的贸易行为”,并将于明年初作出具体的决定。

到年尾时,川普政府在贸易方面对话态度日趋强硬。在行动上,商务部启动了创纪录的反补贴和反倾销调查(“双反”调查)。商务部频频发布针对进口自中国商品的双反调查结果。商务部长罗斯还表示,将罕有地在没有业界提出申诉的情况下,对进口自中国的铝产品进行“自启动”调查。同时,贸易代表将缺席20国集团钢铁峰会的消息,也引发美国或对中国钢产品采取贸易惩罚行动的疑虑。一些专家担心美中贸易战或难避免。

美国公布对世贸组织贸易法庭递交的有关不承认中国市场经济地位的公函内容,使这个在一年前出现的争端再度引发关注。贸易问题专家对于15年前中国入世时签署文件中的文字意涵感到困惑。

彼得森国际经济研究所的贸易专家加里·哈夫鲍尔曾就此撰文分析。他说:“我认为中国或许会赢得这场法律诉讼。但那不会改变美国认为它不符合市场经济的看法。”

美国贸易代表莱特希泽
美国贸易代表莱特希泽

在布宜诺斯艾利斯WTO部长级会议前夕,美国贸易代表批评这个长期受到美国鼎力支持的全球贸易仲裁机构疏于执法。莱特希泽说,WTO“失去了重点”,成了“一个以诉讼为中心的组织。”他还未点名地批评中国对经济的干预行为。会议期间,美国与欧盟和日本发表联合声明,未点名批评了中国在产能过剩、知识产权盗用、强迫技术转让,以及国有企业等扭曲市场的行为。

而商务部长罗斯也在大西洋理事会举行的一个活动中发表讲话时,点名批评了中国长期性的不公平贸易行为。

罗斯说:“今年,我们和中国的贸易逆差月月见长。照这个趋势将会超过去年近3500亿美元的贸易赤字。我们的底线是,中国必须做得更多,以保障美国公司在市场准入方面受到公平对待。”

罗斯说,川普政府已经开始针对中国采取了一下纠正措施。他说,自今年1月至今,美国针对进口自中国的产品的反倾销和反补贴调查(双反调查)比去年同期增加了61%。

华盛顿智库加图研究所的贸易专家西蒙·莱斯特说,问题的核心在于,美国和其他国家认为,中国政府在经济中起的作用过大,这对其他国家是不公平的。

莱斯特认为,美国希望有办法让中国经济更为市场化,但各种办法都没有见效。他说,或许“双反”调查是仅存的施压手段,但见效与否不得而知。

尽管美国一再对多边机制表示不满,川普政府也强调以双边取代多边的态度引发争议,但它迄今并没有在行动上脱离多边机制。莱斯特说,“双反”调查是WTO机制允许的,美国也没有缺席WTO部长级会议,也就是说,美国仍没有脱离多边机制范围。

美中贸易历经数十年,贸易战呼声不断。哈夫鲍尔说,即便把双反调查涉及的所有中国商品加起来,也不过占美国进口中国商品总量的9%。他不认为中国会采取激进手段反制,因为它不愿因此惹恼美国。

川普总统在过去两年里就中国贸易发表了许多强烈的言论,但是迄今还没有转化为行动。哈夫鲍尔说,激进的贸易政策对中国经济无益,对华尔街和美国经济也无益,所以当下谈论甚多,却都止于行动。

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