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结构性障碍难克服,专家称台湾参与世界卫生组织前景黯淡


台湾卫生福利部部长陈时中(中)率团到日内瓦在世界卫生大会的场外发声。(2018年5月21日)

世界卫生组织年度世界卫生大会星期天(5月22日)将在瑞士日内瓦召开,尽管国际社会支持台湾以观察员身份参与大会的呼声不断增强,但今年台湾一如过去5年一样未能收到世界卫生组织的邀请。专家说,属于联合国系统的国际组织在中国的强力阻止下难以排除结构性障碍,台湾参与这些组织的前景依旧十分黯淡。

《路透社》星期一(5月16日)报道,世界卫生组织首席法律顾问斯蒂芬·所罗门(Steven Solomon)当天在一个记者会上表示,该组织已经收到13个成员国要求允许台湾以观察员身份与会的提案,大会预订在第二天,也就是星期一就此提案进行表决。

国际支持力度大

美国国务卿布林肯星期三针对台湾参与世界卫生大会一事发表声明,呼吁世界卫生组织(WHO)邀请台湾以观察员身份出席5月22日到28日举行的第75届世界卫生大会(WHA)。

声明说,今日前所未有的卫生挑战需要国际间的紧密合作,美国强烈倡议世界卫生组织邀请台湾以观察员身份参与大会,以便台湾能在这个寻求解决方案的论坛中提供其专长。

在布林肯的声明之前,拜登总统刚刚签署一个支持台湾参与世界卫生组织的立法,这个法律规定美国国务院必须就协助台湾重新取得世界卫生大会观察员身份拟定计划。

除了美国以外,台湾政府说,欧洲地区超过30个国家1500多位议会成员星期三也联名致函世卫组织总干事谭德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus),呼吁他邀请台湾参加今年的世卫大会及世卫组织活动;在拉丁美洲及加勒比海地区,包括8个台湾邦交国在内,共有20个国家近600位议员致函谭德塞做出同样的呼吁。

联合国决议是主要障碍

台湾曾在主张与中国增加交流的国民党政府执政期间获邀以观察员身份参与世界卫生大会,不过自从立场倾向独立的民进党政府上台后,北京当局就收紧台湾的国际活动空间,严格限制台湾的国际参与。

美国加州大学全球冲突与合作研究所博士后研究员李语堂(James Lee)在接受美国之音采访时说,由于中国的强大影响力,他对台湾今年获邀参加世卫大会的可能性并不乐观。

“部分问题在于北京扭曲联合国2758号决议去说这个决议从未说过的事。这个决议只是说,蒋介石的政府并不在联合国代表中国。它并没有说,台湾不能以观察员身份参与联合国。所以北京一直在曲解联合国2758号决议。”

1971年10月25日,联合国第26届大会通过第2758号决议,内容是“恢复中华人民共和国在联合国的合法权利”,并“承认中华人民共和国的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表”。

不过台湾政府说,50年前那个决议,“只决定联合国内有关中国代表权席次问题,并未授权中华人民共和国在联合国体系代表台湾人民”。

由于这个决议,美国宾州大学法律政治学教授戴杰(Jackques deLisle)和华盛顿州大学历史学教授林于翔(James Lin),星期四在乔治华盛顿大学一场关于台湾国际空间的视频讨论中,都对台湾参与世卫大会的前景表示悲观。

结构性问题难克服

戴杰说,由于联合国系统的结构性问题,无论国家大小都是一国一票,中国在其中有许多盟友,台湾并非这些国家的突出议题,因此它们不会顶回中国对台湾的施压。

“当你谈到联合国会员、与联合国有联系的组织,像是世卫组织或世卫大会,那是台湾最难以被接受的地方。没有可能台湾能成为会员或有意义参与,因为中国可以阻挠。”

其次,戴杰说,今日的中国在国际上有巨大影响力,它已决定要严格限缩对联合国2758号决议以及世界卫生组织平行决议的解释,“它基本上就是非常严格地说,台湾没有单独通往这些组织的管道,完全要取决于中国的批准”,而联合国需要北京的合作,例如在新冠疫情中世卫组织需要到中国进行调查,如果中国拒绝就无法这么做,所以世卫组织基本上必须对北京“屈膝”。

戴杰也提到,多年来联合国系统中有许多高层官员都是中华人民共和国公民,尽管依据联合国规定无论是哪一国公民在这些职位上,他们都必须首先以联合国职员的身份来处理议题,但那些位居高层的中国公民在涉及与中国有关的重要议题却不是如此表现。

另外,戴杰认为,中国关于台湾仍然能参与一些世卫组织专家会议,而且台湾也能从美国疾控中心得到相关信息的论点也多少产生效果,许多国家并不认为台湾未能参与世卫组织是一个显著的问题。

林于翔则表示,台湾被排除在联合国的国际体系外是从50年前冷战期间,蒋介石政府在联合国的代表被中华人民共和国取代所遗留下来的结果。半世纪后,冷战时期关于谁才能在联合国代表中国的政治问题已经与今日的现实无关,“因为台湾已经不在乎它是否代表中国,它只想代表自己--台湾。”

他说,以台湾购买新冠疫苗却因中国坚持疫苗公司必须遵守一中原则而遭遇困难的“疫苗政治”(vaccine politics)来看,原本应该是单纯公共卫生的问题,在台湾的例子上却使公共卫生、地缘政治、法律及商业之间的界线无法区分,这对台湾2300万人口的健康将造成危害。

美若强硬会有反效果

美国之音问两位学者,尽管包括国务卿布林肯的声明在内,国际社会不断发声仍然难以使世卫组织对台湾发出邀请,一些人认为美国应该考虑采取其他做法,看看是否还有更有效或更具创意的方式能达到目的。对此,戴杰和林于翔都说,联合国的结构问题难以克服。

戴杰表示,任何美国能采取的强硬做法都可能带来反效果,例如威胁拒绝提供资金或退出,斥责世卫组织只会削弱它的功能,正如特朗普政府之前的做法招来许多批评一样,因此他不认为除了继续目前的做法外还有其他方式能达到让台湾参与世卫大会的目标,那就是台湾不断强调它的表现和世卫组织其他理想成员一样,将它排除在外将危害其人民的健康;而美国和其他国家也继续为台湾发声,越多支持对台湾越有帮助。

林于翔也说,由于结构性问题很难解决,他和戴杰一样,对是否有其他选项让世卫组织对台湾发出邀请感到悲观。

他说,美国若要为此退出世卫组织,在现实上并不实际,而且虽然美国在国际社会的确有极大影响力,但在联合国系统这种一国一票的设计下,美国在这些以平等地位对待所有会员的组织内也只有一票而已,因此他能想到的较有创意的做法,就是或许美国能将此事列为与其他在世卫组织中的盟友或国家间的双边优先议题。

不过即便如此,林于翔说,其他国家也会有他们自己的优先议题,除了美国之外,台湾在其他国家的优先顺序中不会很高,或许美国可以施加一些压力,例如2020年生效的《台北法》即鼓励美国的盟友支持台湾参与国际组织。

中国影响力大

《华尔街日报》星期四在一篇社评中说,上海及其他中国城市的封城“已经终结了共产党成功抗击新冠疫情的假象”,但北京却仍然试图操控世界卫生组织,从2017年防止台湾参加世卫大会以来,今年又一次寻求排除让台湾与会。

社评指出,特朗普政府因担忧世卫组织“完全受到中国控制”而退出这个组织;拜登总统上台后重新加入世卫组织,目的就是希望美国能从这个机构的内部进行改革,不过根据美国“凯撒家庭保险基金会”(Kaiser Family Foundation)的分析,从2020到2021年美国提供世卫组织的资金达6亿7千9百万美元,是仅次于德国的第二大捐助国,而中国提供的资金还不到这个数字的三分之一,“却期望对这个全球卫生机构施加它的意志。”

社评说,世卫组织要到世卫大会第二天才对台湾是否能以观察员身份参与一事作出决议,如果台湾被排除在外,那将使世卫组织及拜登政府极为尴尬。

台湾不满世卫不中立

台湾外交部星期四在一个声明中对世卫组织仍未回应各方呼吁邀请台湾参加世界卫生大会一事表示遗憾,也对世卫组织“未能秉持中立、专业原则,一再忽视台湾参与WHO及WHA的必要性与急迫性”,再度拒绝邀请台湾以观察员身份参与WHA深表不满与遗憾。

声明说,为展现争取参与WHA的决心,台湾政府将筹组“世卫行动团”,由卫生福利部政务次长李丽芬率团到日内瓦,与各国代表团就对抗疫情等全球公卫事务进行交流。

在布林肯发表声明支持台湾参与世界卫生大会后,中国外交部发言人赵立坚星期四在例行记者会上对这个声明表示坚决反对。

他说,“台湾地区参与国际组织、包括世卫组织活动,必须按照一个中国原则来处理”,联合国2758号决议及世界卫生大会25.1号决议都分别确认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国及世界卫生组织的唯一合法代表。“中国中央政府”已对台湾参与全球卫生事务作出妥善安排,台湾了解有关信息、参与国际抗疫的渠道是畅通的。

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