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中国时间 7:52 2020年8月10日 星期一

特朗普和拜登的美中贸易政策:相同的诊断,不同的药方


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推定的民主党总统提名人、前副总统乔·拜登7月9日公布了自己的经济计划,其中包含其对华贸易战略。贸易政策专家指出,拜登和特朗普这两位总统竞争者对美中贸易所存在的问题做出了相同的诊断,但却开出了不同的药方。

拜登在公布的对华贸易战略中指责中国采取了不公平的贸易行为,其中包括操纵汇率、反竞争性倾销、国有企业滥权、不公平的补贴、产能过剩、盗取知识产权、政府支持的网络间谍活动等。拜登强调,这些不公平的贸易行为对美国经济,尤其是美国制造业造成了严重伤害。

拜登此番说法与特朗普总统对美中贸易的描述颇为相似。早在2016年竞选总统时,特朗普就将美中贸易列为主打议题之一,他常常严辞批评中国采用不公平的贸易行为“剥削”美国经济,造成美中贸易的不平衡,并导致美国制造业工作的流失。这样的说法也贯穿了特朗普近四年的总统任期。

华盛顿智库战略与国际研究中心贸易政策专家威廉·莱因施(William Reinsch) 指出,拜登和特朗普都“正确地”指出了美中贸易所存在的问题,但在如何迫使中国改变其贸易行为并平衡美中贸易的问题上开出的“药方”却是不一样的。

多边施压还是单边行动?

莱因施对美国之音说:“最大不同是,拜登会试图建立一个联盟。”

拜登在其经济和贸易计划中写道,他的政府将“团结我们的盟友,协同努力,向中国政府和其他采取不公平贸易行为者施压,要求他们遵守规则,并在他们不遵守规则时追究其责任。”

在谈到将关键供应链带回美国的问题时,拜登也强调了国际合作的必要性。他指出,他的政府将“与盟国合作,减少它们对中国等竞争对手的依赖,同时更新国际贸易规则,确保美国及其盟国的供应链。”

许多自由派贸易政策专家认为,更重视国际合作、外交经验也更为丰富的拜登更善于在国际舞台上巩固美国同盟友的关系,而多边合作对中国施压的效果优于美国单打独斗。他们同时批评特朗普总统在上任后的一些贸易举措 - 包括为了和墨西哥、加拿大、韩国、日本、欧盟等传统贸易盟友重谈贸易协定而施以关税威胁,对进口钢铝加征关税,退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等 - 伤害了美国同盟友之间的关系,不利于对华国际压力的形成。他们还认为特朗普总统动用关税发动美中贸易战是“单边主义行为”,让美国承担了过大的损失。

对此,特朗普政府的贸易代表莱特希泽近日在《外交事务》上发表文章反驳说:“事实上,我们与盟友合作得非常密切。我们同日本、欧盟组成三方小组,多次会晤,就涉及中国的贸易问题的共同原则发表了具体的声明。除此之外,在5G和投资审查等领域,现任美国政府在事关中国的问题上与盟友合作的努力比以往历届政府都要多得多。”

莱特希泽强调,特朗普政府在这个问题上取得了实际的成效,“澳大利亚、印度、日本、英国,甚至欧盟最近都采取了与美国更为一致的对华措施”。他预计,特朗普政府未来会带来更大的聚合效应。

莱特希泽同时指出,在中国问题上,盟友与美国的利益并不总是一致的,这使得“让美国的盟友采取大胆和具体的行动,说起来容易做起来难。”

事实上,很多自由派贸易专家在这个问题上也有相同的看法。他们承认,建立国际联盟协同对中国施压并不是一个“新思路”,以往无论是民主党政府还是共和党政府都曾使用过这一办法,但并未能有效地迫使中国改变其贸易行为。而拜登如果当选,尚需做出“不一样的尝试”,只不过这种尝试会更多地通过国际联盟来进行。

关税是否是首选武器?

拜登在其贸易策略中写道,他的政府将“对中国或任何试图以不公平的贸易行为来削弱美国制造业的国家采取积极的贸易执法行动”,不过他并没有具体列举会采取哪些“贸易执法行动”。

贸易政策专家莱因施认为,无论拜登还是特朗普当选,下届美国政府都会更积极地使用反倾销和反补贴法,并对现有的法律进行加强,堵住可能被其他国家利用来逃避制裁的漏洞。他对美国之音表示,在这个问题上拜登和特朗普区别不大,但“拜登可能会跟国会合作得更好”。

莱因施认为,和特朗普总统不同的是,关税不会是拜登的首选武器。而对于特朗普政府对中国商品加征的关税,拜登不会立刻、无条件取消,但会与中国谈判以达成取消关税的条件。

他对美国之音说:“我想拜登会说,你知道,关税并不是一个有用的工具,它们在美国国内造成了很多附带损害,不仅伤害了我们的农民,还伤害了我们的制造商,我们得想办法让它们消失,但这需要与中国进行谈判。我预计中国人会付给我们一些好处,为了让这些关税消失。这需要一些时间。”

为投资者提供政策咨询的灯塔政策顾问公司管理合伙人史蒂夫·麦罗(Stephen A. Myrow)曾向美国之音预测,目前的高关税状态会至少持续四年。他认为,如果拜登胜选,拜登政府未必会要求北京完全兑现在第一阶段贸易协议中对特朗普政府做出的采购承诺,但拜登会继续在市场准入等问题上向中国施压,其使用的武器不会是关税,而是出口管制、投资限制和制裁等。

拜登在其贸易战略中提到了使用“制裁”。在谈及中国政府支持网络间谍活动时,拜登表示,他“将提出明确的要求以及如果中国政府不停止针对美国企业的网络间谍活动的具体后果,并将对窃取美国技术的中国企业采取新的制裁措施,使这些中国企业无法进入美国市场和金融体系。”

在特朗普总统的“工具箱”中,关税无疑是他最为倚重的一个工具。在美中贸易战期间,关税成为特朗普政府不断向中国施压的武器,在很大程度上促使中国和美国达成第一阶段贸易协议。

中国在该协议中做出了未来两年巨额采购美国商品与服务的承诺,而特朗普政府得以维持大部分已实施的关税不变。特朗普总统常在竞选活动中强调,这些关税正在给美国带来数以亿计的收入,这些收入被用来补偿那些在贸易战中受损最严重的美国农民。

美国贸易代表莱特希泽发表在《外交事务》的文章写道:“归根结底,美国对中国的最好的筹码是中国对美国市场的依赖。如果有人像我一样,认为中国的经济模式如果不改革,则会对美国的经济安全构成威胁,那么本届政府别无选择,只能使用其所掌握的最好和最有效的工具来解决这一威胁。”

是否重返TPP?

拜登在他最新公布的贸易战略中并未提及重返《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)的问题,而他曾是TPP的坚定拥护者,在竞选初期,他曾表示虽然现有的TPP条款存在不足,但依然是制衡中国的必要手段,他若当选会重谈TPP条款。

分析人士认为,拜登如今在重返TPP的问题上态度暧昧是出于政治的考量:拜登的目标选民群体中既包括贸易自由化的倡导者,尤其是年轻人,也包括自由贸易的反对者,尤其是工会工人群体,这使得拜登需要在天平两端艰难寻找平衡。

拜登本人在贸易问题上的立场曾经比较偏自由化,他在担任参议员期间投票支持《北美自由贸易协定》和世界贸易组织(WTO)的成立以及美中贸易关系正常化,并在担任奥巴马的副总统期间大力推动了TPP的达成。

莱因施认为,拜登如果胜选,他的政府会回归到奥巴马政府当初发起TPP的初衷上来,即这不仅仅是一个贸易协议,而更多的是一个可以制衡中国的地缘政治战略。

他说:“我认为,如果拜登赢了,你会看到他所有的国家安全顾问,他所有的国防顾问,他所有的外交政策顾问都会告诉他,你需要重返TPP,因为这些更大的原因,而不仅仅是为了贸易。我想他会找到办法重返的。”

相比而言,特朗普总统对包括TPP在内的多边贸易协议的看法更为稳定、一致。他始终认为美国在这样的多边贸易协议中需要做出太多让步,侵害了美国的利益,而这样的多边贸易协议的地缘政治价值有限,不足以让美国付出如此高昂的成本。他在上任之初便宣布退出TPP,与墨西哥和加拿大重谈了《北美自由贸易协定》,并屡次对像WTO这样的多边贸易组织提出质疑和批评。

未来可能的美中贸易协议

有分析人士认为,和拜登相比,特朗普总统对贸易逆差的执念更深,他在贸易谈判中更注重对方增购美国商品与服务,以扭转贸易逆差;而拜登政府则会在贸易谈判中加入更多对劳工权益和环保的要求,并利用贸易谈判来推动人权和外交等议题。

在拜登最新公布的贸易政策中,他表示会“对那些未能履行其气候和环境义务的国家征收碳调整费”,并将“在他的政府所谈判的任何贸易协议中积极推动强有力的、可执行的劳工条款,除非协议中有这些条款,否则不会签署协议”。

不过,经济政策研究所高级经济学家罗伯特·斯科特(Robert E. Scott)认为,特朗普和拜登都没有对美中贸易不平衡的根源,即人民币对美元的“错配”问题给予足够的重视。尽管特朗普和拜登都曾表示要阻止中国操纵人民币汇率,但斯科特认为下一届美国政府应该将“汇率调整”放在更为优先的位置。

如果中国坚持不改呢?

贸易政策专家普遍承认,以往美国历届政府在促使中国改变其贸易行为方面做得都不甚成功。

莱因施说,很“讽刺”的一点是,美国在贸易问题上要求中国做的事情,也就是按照市场原则从事贸易,其实从经济学意义上来讲是有利于中国发展的,只是可能不利于中国共产党对中国的控制,而这一点正是中国政府不愿意这么做的原因。

他说:“这对中国政府来说不是一个经济议题,而是一个政治议题。”

因此,有专家担心,无论是特朗普还是拜登在11月的大选中获胜,也无论下届美国政府采用怎样的贸易政策,都依旧无法迫使中国政府在贸易行为上做出实质性的改变。

对此,经济政策研究所的斯科特对美国之音说:“正确的答案是,专注于发展我们自己的国内经济,而不是告诉中国他们必须做些什么。”

斯科特认为过去几十年全球化的高速发展带给美国制造业的伤害是由于政策制定者“刻意”地“恶性忽视”。

如今,拜登和特朗普都展现出对制造业的重视。

拜登在公布自己的贸易战略的同时,还公布了名为“买美国货、全美制造“的经济计划,其核心在于承诺在第一个任期内,增加4000亿的政府采购,用来购买美国制造的产品,并增加3000亿政府投资,用来投资电动汽车和5G蜂窝网络等技术的研发。拜登还承诺投资基础设施建设,并修改有利于美国企业将生产转移到其他国家的税制。

白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗在拜登公布其经济计划后,指责拜登是在“公然剽窃”特朗普总统的“买美国货”议程。早在特朗普上任之初,“买美国货、雇美国人”就是他的宣传口号,他还于2017年签署了一项行政令,增加购买美国货的要求,并在新冠疫情期间援用《国防生产法》重建国内供应链。

虽然拜登和特朗普的这些旨在提振美国制造业的政策常常被批评是“经济民族主义”和“保护主义”,但也有越来越多地声音认为,提振美国制造业在美中竞争中至关重要,可以减少美国对中国市场的依赖,保护美国供应链安全,并且减少进口需求、增加出口需求,从而扭转贸易逆差。

战略与国际研究中心的莱因施说:“在和中国这位竞争者的赛跑中,只有两种赢的方式,一种是你跑快一点,另一种是把对方绊倒。” 他认为拜登的计划是专注于前者。

除了提升美国自身的竞争力,还有越来越多地声音在呼吁将美国与中国在贸易上“脱钩”。

经济政策研究所的斯科特指出这会是一个新的思路,但却是一条艰难的途径,不仅仅是政策问题,还需要全球的跨国公司通力合作。

战略与国际研究中心的莱因施认为,如果下届美国政府无法在迫使中国改变其贸易行为的问题上取得进展,则美中两国政府都需要想出一个新的模式,让两国经济比现在更分离些。而在这个过程中,拜登政府不太可能强制美国公司撤出中国,而是会将决定权留给这些公司,让它们根据自身的商业模式、与中国市场的密切度和风险意愿等,自行决定是否离开中国。

特朗普总统则在“脱钩”的问题上展现出更强硬的立场,此前他的贸易代表莱特希泽对国会表态说让美中经济脱钩不是一个可行的选项,而特朗普随后于6月18日发推文说,有可能考虑让美中经济 “完全脱钩”。

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