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中国时间 23:36 2021年3月4日 星期四

拜登时代,建“小院高墙”保护科技优势


台湾联发科技股份有限公司在2015年台北举行的一个电脑科技展上展出的开发板上的芯片。

特朗普政府大部分时期,美中贸易战是两国竞争的主旋律。在拜登政府时期,虽然拜登政府会保留前政府时期的一些贸易措施,但是,分析人士指出,相对于贸易,科技将会成为美中两国竞争的前沿阵线。与前政府不同,拜登政府可能会采用“小院高墙”(small yard, high fence)对中国进行精准打击, 同时,也可能会在关键领域选择与中国脱钩。另外,拜登政府可能也会联手盟友组建科技联盟,而这将成为中共最大的担忧。

科技战将是拜登政府的重心

2月10日拜登与中国领导人习近平首次通电话前,美国政府官员说,拜登政府将考虑与盟友合作,对某些出口到中国的敏感技采取“新的有针对性的限制”。

这位官员说,拜登政府会在一些领域“延续”特朗普的政策。他说:“其中之一是确保我们不向中国提供高端敏感技术,让中国得以增进其军事能力。我们将会在这方面推进。”

在国家安全委员会,拜登政府还专门设立了一个负责网络和新科技的副国家安全顾问。这一点与特朗普政府显著不同。特朗普时期,白宫科技政策办公室主任一职长时间空虚,两年后才确定人选。

与此同时,五角大楼在经济和科技领域遏制中国的角色将得到加强。2月10日,美国国防部宣布建立涉华战略评估专门工作组,工作组组长是伊莱·拉特纳(Ely Ratner)。拉特纳是亚洲问题专家,是国防部长奥斯汀的特别顾问。

拉特纳在国防部第二天举行的记者会上说,国防部越来越重视来自中国的挑战。他说,中国工作组已经制定了一份需要重新审视的领域名单,“包括战略、作战概念、科技、军力态势等等。”

分析人士认为,相对于贸易,科技才是拜登政府与中国较量的前沿阵地。美国加州大学圣迭戈分校21世纪中国研究中心主任谢淑丽(Susan Shirk)说:“现在,技术已成为中美竞争的焦点,因为技术问题确实将安全、经济竞争和人权等问题结合在一起。这确实我们与中国之间的重大问题之一。”

谢淑丽是 美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组的成员。该专家小组聚集了来自美国科技界、学术界和政界的各路精英。该小组去年11月发表了长篇政策报告《如何应对中国的挑战:美国的技术竞争新战略》。这篇报告在某种意义上也是对特朗普政府的对华全面科技封锁政策的反思。报告建议,在科技领域,应该对中国采取“小院、高墙”的针对性打击办法。

“小院高墙”和选择性脱沟

2月11日,拜登政府向第九巡回法庭和北加州联邦地区法院递交申请,请求暂停审理关于微信海外版禁令的上诉案件。此前,拜登政府要求联邦法院暂停抖音海外版TikTok禁令,以便重新审查这款移动应用程序对美国国家安全的威胁。

根据司法部在向联邦法院提交的文件称,美国新政府已经开始审查这款移动应用程序,目前不会像特朗普政府那样,要求禁止该移动应用程序。

去年8月,特朗普政府以威胁美国国家安全为由,先后将微信和TikTok 封杀,甚至要求将TikTok的美国业务出售给美国公司。不过,由于相关方面围绕禁令展开的一系列诉讼行动,让这些禁令均未能按时生效。

有分析认为,这些请求对于中国社交媒体平台在美国的未来运营而言是个好兆头。相对于微信和TikTok,中国通讯业巨头华为却没有这样的好运。最新的报道说,由于特朗普政府禁令造成的影响,华为首席执行官任正非表示,华为不必靠手机存活,已经在考虑“智慧养猪”。

在华为问题上,拜登政府还没有任何放松禁令的迹象。白宫发言人莎琪曾表示,华为等“不可信任”的电信供应商制造的设备会对美国和盟友构成安全威胁,拜登政府致力于保护美国的通信网络。拜登提名的商务部部长人选雷蒙多(Gina Raimondo)也表示对中国采取强硬立场,不过,她拒绝承诺是否会继续将华为列入黑名单。

虽然拜登政府的整体对华科技战略还没有出台,甚至美国商务部工业和安全局(BIS)等关键岗位的人选也还没有最终敲定,但拜登政府的上述做法与美国科技界和学术界提议的“小院高墙”的针对性战略不谋而合。而且,美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)2019年在《外交政策》杂志撰文主张“加强对双向技术投资和贸易的限制”,但应该“有选择地”设限。

根据国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组的报告,政府对人力资本或外国直接投资的限制应该尽可能的有针对性和限制性。比如,美国应该区分广泛的商业投资和中国对生物技术企业的早期战略投资,找到正确的政策工具降低将人才和资本赶出美国的风险。大学应该也可以通过以下方式保护与安全相关的研究,将研究转移到国家实验室或者对人员进行高度筛选并拥有独立的安全设施的机构。

“小院高墙”的对华科技防御策略最初由美国智库“新美国”(New America)的高级研究员萨姆·萨克斯(Samm Sacks)在2018年率先提出的。根据这个战略,政府需要确定与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域(即“小院”),并划定适当的战略边界(即“高墙”)。对“小院”内的核心技术,政府应采取更严密更大力度进行封锁,“小院”之外的其他高科技领域,则可以重新对华开放。

1月26日,由谷歌前任CEO埃里克·施密特(Eric Schmidt) 领导的智库“中国战略组”(CSG)出台的题为《非对称竞争:应对中国科技竞争的战略》(Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology)报告特别对如何界定这些核心关键技术问题作出了阐述。这份报告据报道已经在拜登政府内部交流。

报告提出了一个分析框架,从四个角度分析两国竞争的关键技术:第一,卡脖子(choke point)技术:这一单项技术的失败,是否会导致更大经济领域的失败?第二,重要竞争护城河(competitive moats):在这个领域的领先地位能否为竞争提供强大的防御优势?第三,战争安全风险:特殊情况下,这项技术是否对美国国家安全构成直接威胁?第四,增速技术:这项技术能否提升整体创新速度?

以这个框架为基础,报告举出了一些具体的分析实例:高通能卡中兴和华为的脖子;中国的稀土供应能卡全世界科技行业的脖子;半导体技术直接影响5G、量子计算、人工智能技术的创新速度;基因编辑技术既是加速器又是护城河。报告特别指出:下一代芯片(包括半导体芯片和生物芯片)技术既是卡脖子技术、又是增速技术、而且与国家安全紧密相关,因此是非常重要的关键技术。

报告建议政府在科技领域针对中国开展“非对称竞争”,在科技领域实施“分岔”(bifurcation)战略--即选择性脱钩。报告建议把美元结算、社交媒体、搜索、移动应用商店和移动即时信息等作为谋求战略与价值双重利益的重点,而将电子商务、游戏、商业交流以及地方新闻等开放。

《环球时报》星期三发表署名文章说,中国战略组的这份报告显示,“美国在中美科技博弈方面,已经形成了更加体系化、结构化、精细化的战略框架。” 而“作为坚守建制派的拜登政府,这些报告无疑具有显著的参考性和预测性。”

“有选择的针对性脱钩”也是美国最大的商业游说团体,美国商会(U.S. Chamber of Commerce)在星期三公布的一份有关美中脱钩的报告中给出的建议。报告说,美中全面脱钩会让美国企业损失巨大,政府应该尽快确定哪些区域不会对国家安全构成威胁,将其开放。

报告的作者,美国著名的经济研究公司荣鼎集团(Rhodium Group)公司总裁荣大聂(Daniel Rosen)在报告的发布会上说,虽然在原则上大家都理解中国给美国带来的安全挑战,但是美国却没有一个连续的政策工具可以监管与中国的“脱钩”。

报告说,过于宽泛的限制可能会造成意想不到的后果,比如,影响到美国的生产力和创造力。从长远看来可能反而会削弱美国的整体竞争力,最终会影响到国家安全。他说,有针对性的出口管制和其他工具可以有效地解决对相对狭窄领域对国家安全的合理担忧。

组建针对中国的科技联盟

中国战略组在《非对称竞争:应对中国科技竞争的战略》的报告中提到了另一个重要建议是与盟友组建科技战略联盟。

报告呼吁建立由美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、荷兰、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列、澳大利亚等国组成“科技12国(T-12)”论坛,“共同应对来自中国的科技竞争”。

组建科技联盟在美国的学界和商界几乎以及达成了共识。除了中国战略组的建议外,美国商会在星期三的报告也提出建议,敦促华盛顿与志同道合的政府和科技行业合作,制定全球科技标准。美国商会在1月27日也提出了一份类似的建议。

新美国安全中心去年10月公布了一份题为“共同代码:民主科技政策联盟框架” (Common Code: An Alliance Framework for Democratic Technology Policy)。报告建议组建新科技联盟,创始成员包括澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、韩国、荷兰、美国以及欧盟。

去年5月,英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)提议建立一个民主十国联盟的构想,为5G设备和其他技术提供更多的供应商选择,以避免依赖中国公司。报道说,这个5G联盟将以七国集团(美、英、法、德、日、意、加)为基础,加上印太地区的澳大利亚、韩国和印度。

美国前副总统钱尼办公室国家安全事务顾问、普林斯顿大学政治和国际事务学教授范亚伦(Aaron L. Friedberg)说,西方民主国家一起组建科技联盟应该是中共最大的恐惧。

他说:“他们正在努力确保美国和其他拥有关键技术的一小部分国家不会联起手来进行合作。我认为,这是中国在所有领域里最大的担心。这就是习近平所说的搞“小圈子”和“伪多边主义”。 我想,他们最担心的是美国与相对少数的先进民主国家紧密合作的前景,尤其是在技术领域紧密合作的前景。他们非常想阻止这种情况的发生。”

"整理好自家的屋子",加大对科技研发的投入

除了与盟友联手之外,“整理好自己的屋子”,加强对科技研发的投入,应该也是未来拜登政府的工作重心。拜登政府官员在多个公开场合表示,美中竞争,美国会先“整理好自己的屋子”。科技竞争也不例外。

美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组在去年11月报告中也提出“整理好自己的屋子”是美国应对中国的技术挑战的第一步。

报告说,为了在面对中国挑战时保持领先地位,美国必须在科学技术能力和基础研究方面大幅度扩大投资。报告说,是美国的政策错误,而不是中国的行为,造成了美国科技力量削弱。

报告建议,政府将用于研发的联邦资金至少提升到1976年以来的历史平均水平,即占国内生产总值(GDP)的1%;政府、大学和私人研发资金的总额占GDP的3%。

拜登总统在竞选时曾表示,“我将把对科技研发的投资作为我总统任期的基础工作,以确保美国在创新上始终处于领先地位。” 拜登承诺,当选后他将延续奥巴马时代重视研发投入的战略。奥巴马-拜登政府2011年曾提出要让美国的研发总投入水平达到GDP的3%。

1月25日,刚刚就任的拜登签署了一项“买美国货”的政令,其中规定,未来4年,美国将投入3000亿美元的创新资金,主要用于大幅增加联邦对于国家科学基金会(NSF)、国立卫生研究院(NIH)、能源部(DOE)等部门以及大学的直接研发投入;设立新的突破性技术研发计划支持5G、人工智能等影响美国竞争力的关键技术创新;设立小企业创新研究计划(SBIR)的升级版“美国种子基金”;支持劳动力先进技能开发和技术培训以及建设新的科研基础设施五个方面。这也是拜登竞选时承诺的一部分。

2021年1月13日,新美国安全中心(CNAS)发布的题为《掌舵:迎接中国挑战的国家技术战略》的报告,也指出了美国在科技资金和人力储备上的不足。

报告说,在当今这个多领域战略竞争的时代,技术是最重要的竞争要素。崛起的中国对美国及其盟友构成了直接挑战,而美国的响应措施迟缓滞后、缺乏组织、支离破碎、效果不佳。美国政府必须制定一项国家技术战略,以保持其在创新和技术领域的领导地位。

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