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中国时间 8:36 2020年11月24日 星期二

拜登在台湾议题面临的初期考验


美台旗帜

美国当选总统拜登正在加快政权交接工作,上星期已组成交接团队的政府机构审视团队,并和亚洲同盟国澳大利亚、日本及韩国领导人通电话。虽然目前不清楚他是否像特朗普一样接听台湾总统蔡英文的祝贺电话,不过观察人士说,由于国会的关注及特朗普政府已经立下的“高水位标记”,拜登将在台湾议题上面临考验。

在拜登交接团队宣布的政府“机构审视团队”(Agency Review Teams)里,拜登担任副总统时的副国安顾问伊莱·拉特纳(Ely Ratner)已经被列入负责审视国防部的小组成员名单。如果拉特纳的看法有代表性,那么台湾议题在拜登政府中将占有重要分量。

拜登理解台湾议题

作为拜登竞选阵营外交顾问的拉特纳,8月曾在保尔森基金会的一个播客中提到,台湾会是拜登政府中一个位于“顶端”(at the tippy top)的议题,因为它会在美中关系占有显著地位,美国必须思考如何在保存台湾民主的同时也能避免对抗。

他说,“我认为台湾议题在许多方面都会位于顶端地位,美国真的需要重新思考我们与台湾的关系将如何发展,趋势是什么,以及如何确保那里的民主政府能够维持下去,而且台海也能够有和平。我认为那是一个在美中关系中显然会越来越有分量的议题。只要能够保存台湾民主中我们认为重要的内容,我们就应该认真思考如何避免情况变成一个真正对抗的局面。”

拜登本人对台湾议题也有相当的了解,因为他长期在参议院外交委员会服务,也是1979年《台湾关系法》在国会通过时的原始法案表决者之一,对那个立法有深刻的理解。

2001年,在上任不久的小布什总统说出美国将“竭尽所能”协防台湾后,当时是参议院外委会民主党资深议员的拜登在《华盛顿邮报》发表文章,批评小布什的说法将美国多年来的战略模糊政策模糊掉,也把他自己对台湾的立场做了详细的表述。

他说,“协助台湾维持活跃的民主是美国至关重要的利益”,他依然像22年前对《台湾关系法》投下赞成票时一样,确认对保持台湾自主的承诺,也一样确认“台湾的未来必须、也只能通过和平及符合台湾人民意愿的方式来决定。”

新政府的考验

新美国安全中心亚太安全项目资深研究员塞耶斯(Eric Sayers)认为,拜登一上任他的团队就会在台湾议题上面临考验,因为这个议题现在是美国国会关注的焦点,对拜登是否回到以往美国政府的做法,将台湾视为美中关系的附属也引来一些担忧。

塞耶斯上星期(11月12日)在布鲁金斯学会的视讯讨论中与多位专家分析美国未来一年对台政策走向时说,“拜登团队接下来的工作极为艰难,他们面对国会以及台北的关注。特朗普政府对美台关系的承诺是一个‘高水位标记’(high watermark)。华盛顿现在可能会恢复和以前政府的做法一样,而也那将引起一些担忧,因为那有时候会让台湾比较像是美中关系的附属。”

曾任参议院军事委员会幕僚的塞耶斯说,他前一天才与一位专注外交事务的联邦参议员谈了一个小时,这位议员原来并不那么注意台湾议题,但在谈话中,这位议员却“只要谈台湾,而且谈了一个小时,问说:最新的发展是什么?我们能做什么?有什么新的想法和活力?”

他说,拜登将提名的部会首长人选也将面对严峻的考验,因为接下来一段时间参议院各个委员会都要准备对这些提名人选的政策立场提出问题,不仅国务卿、国防部长等人要面对关于台湾的问题,其他如商务部、财政部及美国贸易代表也一样要应付议员的质询。

对中国不会天真

布鲁金斯学会客座研究员、前美国在台协会主席卜睿哲(Richard Bush)说,拜登需要几个月的过渡期,他的优先工作是审视所有政府机构、重建跨部会协调程序,接着填补所有涉及决策的人事空缺,完成政策的“过程”之后才能进入政策的“实质”部分,而拜登政府政策的成形现在才真正要开始,前面一段时间必须聚焦于美国国内问题,当前美国内部有许多危机必须处理,包括疫情及社会分裂等。

但卜睿哲也说,这并不是一件坏事,美国先解决自己内部的问题、修正过去4年来的错误后,才能在国际上有更好的能力来应对外部局势,“对那些今天就想要知道拜登的台湾政策是什么的人,我的建议是,请保持耐心。”

他说,未来几周、几个月还是可以见到一些线索,拜登的就职演说可以看出他的外交及安全政策,例如他对全世界民主的说法;高级首长的确认听证会也可以透视其未来政策,例如贸易代表对美台双边贸易协定如何表述等。

卜睿哲也提醒大家,别忘了拜登曾经投票支持《台湾关系法》,而且美台利益正在汇聚中,“拜登或他的政策顾问不会天真到不知道中国的野心是什么,包括对台湾”,拜登本人和他的顾问非常重视民主和民主制度,包括台湾的民主制度在内,所以虽然台湾的朋友必须“有耐心”,但他们也可以对拜登“有信心”。

与特朗普政府不同之处

战略与国际研究中心学者葛来仪说,美台关系之所以能在特朗普政府期间有强劲发展,主要原因包括双方利益汇聚、对中国许多行为的担忧,以及台湾民主成就与对全球的贡献,不过这个关系仍然欠缺经济领域的进展,这是拜登上台后可以强化的部分。

此外,拜登上星期在与澳大利亚、日本及韩国领导人通电话时都强调,印太地区的安全繁荣是美国与盟友的共同目标,葛来仪认为这“当然也是美国与台湾的共同目标”,特朗普政府已明确将台湾纳入其自由开放印太战略中,如今拜登也提到“印太地区的安全繁荣”,她希望台湾也一样被包括在拜登的印太战略中。

对于美国之音问到,拜登在对台政策上与特朗普最大的差异会是什么,葛来仪说,她估计拜登可能不会像特朗普如此高调、公开和直接(in-your-face),尤其在国防领域上,美国对台海威慑正在腐蚀感到担忧,她相信美国会强化自己的能力,“以便不仅能在台海冲突中有可信的介入,同时也能帮助台湾自我防御。”

至于美台经贸领域的发展,例如是否展开自由贸易协定谈判的问题,葛来仪认为目前还难以判断拜登的整体贸易政策会如何,如果拜登一上任就把对中国的贸易谈判视为优先,台湾可能被卷入其中,这对台湾不是好事,她希望不要发生这种情况,因为美台展开贸易协定的谈判有其正当理由。

塞耶斯说,拜登和特朗普在对台政策上会有许多相似之处,不过在外交语言和发言频率上都会比较柔软,“但那并不代表美国的承诺有减弱”,事实上他说,在许多方面拜登政府还可能与台湾有新的发展机会,例如双边贸易协定,因为特朗普政府即便有机会,也没有追求这个议题的兴趣,或许拜登政府上任头一年就可以借由这个议题展现出与特朗普政府的不同。

卜睿哲则表示,拜登与特朗普不同处在于,拜登应该会有定期的跨部会决策过程,“这对台湾有好处”,他希望美台双边贸易协定的讨论可以启动,不过这可能要先等民主党整理出他们在贸易议题上的优先顺序。

卜睿哲也认为拜登政府不会在台湾议题上像特朗普这么公开,“这是好事”,因为过去4年只要美国在台湾议题上公开表态,被惩罚的不是美国而是台湾。“台湾不需要这种惩罚。”

台湾须求内部共识

不过卜睿哲也对台湾蓝绿阵营的政治斗争感到惋惜。他说,他听到一位几年前自美返台、对台湾政治有深入观察的熟人对台湾政治现状的看法,“最让她感到震惊的是台湾蓝绿阵营冲突的强度,以及政治上‘你死我活’的零和态度,她对此深感不安,因为在她看来,各阵营视对方为敌人,却不知道真正敌人在台湾海峡90里外。”

卜睿哲说,其他民主也一样会有政治极化和僵局的现象,美国也是一样,但他认为“如果台湾两个主要政党能更为合作、在看法上更趋一致,就可以更好的应对各种政治挑战,尤其是来自北京的挑战。”

目前正在台湾政治大学担任客座教授的美国维吉尼亚大学教授林夏如(Syaru Lin)说,台湾需要的是两个政党由上而下的转变,因为由下而上已经不是问题。她说,自习近平对台政策讲话将统一与“一国两制”划上等号后,过去两年来台湾社会发生很大的变化,年轻人对中国的看法其实相当一致(uniform),她所见到的年轻人很少有人对自愿到中国工作有兴趣,即使3年前情况都不是如此。

林夏如认为,美国对提供台湾年轻人一个人才交流的机会有重要角色可以扮演,但特朗普政府抛弃旧秩序后却没有建立新秩序,台湾需要在中国市场以外寻求新的机会,因此美国与台湾的经济关系非常重要切急迫,她给拜登政府的建议,是把台湾放到一个多边框架之下,例如“跨太平洋伙伴关系全面进步协议”(CPTPP),因为台湾没有机会进入亚太地区15国的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)。

在拜登成为当选总统后,台湾驻美代表萧美琴上周六已经与拜登外交政策顾问、前副国务卿布林肯(Antony Blinken)通电话,代表台湾政府祝贺美国总统当选人拜登及副总统当选人哈里斯(中文名贺锦丽)胜选。

至于台湾总统蔡英文是否与拜登通电话表示祝贺,台湾外交部次长曾厚仁星期一在立法院答复国民党立委李德维质询时说,目前没有这个安排。

萧美琴与布林肯通话一事遭到北京当局的批评。

中国外交部发言人赵立坚星期一(11月16日)在例行记者会上对此表示,“任何违背一个中国原则、挟洋自重、破坏两岸关系的图谋和行径,只能自食恶果,终将遭受可耻失败。”

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