无障碍链接

中国时间 20:45 2022年7月6日 星期三

应对中国竞争,美国开始拥抱产业政策?


资料图:位于美国亚利桑那州钱德勒正在兴建中的英特尔芯片工厂 (2021年9月23日)

长期以来奉行自由市场原则的美国很少有“产业政策”之说,但现在,这是许多民主党人和共和党人达成较大共识的少数几件事之一。他们认为,政府应当为半导体等关键行业的发展提供支持,以便更好地与中国竞争。

美国国会众议院星期二(1月25日)推出旨在加强美国竞争力、与中国抗衡的《2022年美国竞争法》,法案将为美国半导体行业提供520亿美元的拨款和激励措施,授权450亿美元用于改善供应链、支持关键产品和工业设备的制造。

参议院去年6月通过一项类似的法案《美国创新与竞争法》,法案得到包括拜登总统在内的两党支持。参议院的版本还授权1900亿美元用于加强人工智能和量子计算等科技领域的研发。

中国因素

外交关系协会(Council on Foreign Relations)研究美国经济竞争力和贸易政策的高级研究员爱德华·阿尔登(Edward Alden)说,中国是促使美国对采取产业政策这样的措施越来越有兴趣的主要因素。

产业政策通常指政府有针对性地支持特定产业,其表现形式包括贸易保护、税收优惠、直接补贴或政府优惠贷款和政府采购等。

中国、日本以及欧洲等国都不同程度地实施产业政策。阿尔登表示,在发达经济体中,美国向来是最不愿使用产业政策的,通常只有在应对外部威胁时,才会考虑。

他对美国之音说:“美国上一次采取显著的产业政策是在1980年代应对日本经济竞争的时候。现在,中国对美国既有经济上的竞争,也有日益增长的安全较量,这些让美国更加意识到自身制造业的差距和弱点。当然促使这种认识的另一个因素是疫情,这让美国认识到,在某些情况下,其他国家会为了本国利益阻止关键物资的出口。”

他指出,其中共和党人的转变是关键。他说,自里根总统时期以来,共和党人一向主张“小政府”,认为应当由市场而非政府来决定经济活动中的赢家和输家,但是现在,共和党关注如何增加制造业就业,担心美国的国家安全,这两方面都指向“更积极的政府干预。”

来自佛罗里达州的共和党联邦参议员鲁比奥(Marco Rubio)是这种转变的代表人物。他2019年曾在一个演讲中说,市场总是会达到最有效的经济结果,但是将生产外包给中国或投资中国等这些市场行为,并不一定符合美国的公共利益和国家利益。他主张美国应有一个支持美国的21世纪产业政策,鼓励对国家经济发展和国家安全至关重要的产业进行投资,以应对中国威胁,把“有尊严的工作”带回美国。

产业政策争论

但是产业政策仍然存在争议。反对者认为,产业政策失败的例子远多于成功的例子,而且由政府决定什么产业应该发展并由此来进行资源和投资的分配,会导致经济决策受到政治和游说团体影响,让那些具有政治资本的企业受益。

加图研究所(Cato Institute)经济学家斯科特·林希科姆(Scott Lincicome)在一篇文章中说,产业政策在美国有着一段“又长又不光彩的”(a long and ignominious history)历史,虽然并不是所有的产业政策都以失败告终,但是他们的特点通常是高成本(包括可见的和隐性的),失败的目标以及政治操弄。他举例说,美国1990年代的超级计算机政策基本上只是在扶持一家政治上有影响力的企业而忽视了其他市场竞争者或其他可能更好的产品;奥巴马政府时期获得联邦政府数亿美元贷款的太阳能电池企业Solyndra最终以破产告终。

主张自由主义经济的林希科姆认为,美国确实面临来自中国的经济和地缘挑战,但是解决方法不是像中国那样进行自上而下的产业政策,而是依靠那些曾经让美国成为全球领导者的因素,包括更开放的贸易,增加高技术人才移民,减税和减少监管。

哈德逊研究所(Hudson Institute)经济学家托马斯·杜斯特伯格(Thomas J. Duesterberg)认为,与国家安全相关或者涉及军民两用技术的领域,有所谓的产业政策是合理的。他对美国之音说:“我会称之为国家安全政策。我们需要加强国防工业基础,需要有能力保护我们的主权和经济活力。”

但是他认为,产业政策的讨论很多时候超出了这些范畴。“不仅有电动车,还包括太阳能板以及各种东西。”他说,“我认为,给如此广泛的产品补贴是错误的。”

在国会,一些共和党人也有类似的看法。众议院外交事务委员会资深共和党成员迈克尔·麦考尔(Michael McCaul)表示,如果众议院星期二推出的法案中包含为绿色能源优先拨款的条款,法案在美国参议院很可能就是石沉大海。含有类似内容的法案此前曾在民主党占微弱优势的众议院获得通过,但是完全以党派划线。

外交关系协会的阿尔登认为,在产业政策问题上,目前的大部分分歧集中在涉及气候变化的绿色产业政策,但是在应对中国竞争的政策方面,两党具有很多共识。他说,现在广泛的共识认为,某些产业,尤其是半导体,还有稀土金属以及一些医疗设备和药品,美国需要确保供应链安全。

不过他也指出,产业政策确实存在风险,政府选择扶持的对象很可能会没有带来预期的结果。他说:“这是产业政策的一大弊端,尤其在我们的政治体系中。美国的政治制度很难让那些决定由专家做出,不受到各种政治势力和华盛顿游说者的政治影响。”

政策选择

彼得森国际经济研究所高级研究员加里·哈夫鲍尔(Gary Hufbauer)与同事去年发布一项研究,对美国过去50年来18个受关注的产业政策案例,从是否促进行业竞争、是否增加就业和是否推动技术进步三个方向进行了考察。

他们的分析认为,成功的产业政策往往注重的是为整个行业的研发提供激励措施,而且政府不规定研究重点和可能研发的产品,并且鼓励竞争,给予单一企业政策扶持的做法鲜有获得成效。他们说,那些案例表明,通过贸易保护措施来提振疲弱行业的产业政策通常是失败的,不仅给下游产业带来高昂成本,对技术进步的贡献也很小。

哈夫鲍尔对美国之音表示,如果华盛顿认为政府有必要支持半导体以其他高新技术产业以便与中国更好地竞争,那么联邦政府应当为私营部门的研发支出提供大幅度的税收优惠,为高校和科研机构的研究提供大量支持,增加外国科学家和工程师移民美国的配额,以及企业所得税不应超过20%。

杜斯特伯格认为,美国不应只是推动本国生产,还应与志同道合的盟友合作。他说,稀土就是一个很好的例子,美国现在正在与加拿大和澳大利亚等国合作来解决过度依赖中国的问题。

“我们不一定要自己采矿生产或是在自己的工厂加工。将与盟友合作结合在一起,我想这对一些非常重要的产业来说可能是需要的,”他说。

脸书论坛

美国之音不会基于意识形态或政治观点而删改评论。但所有评论请遵循以下网站守则:1. 以读者个人身份就美国之音的报道及报道所涉及的话题发表评论。2. 不得在读者讨论区散发纯属推销或宣传的讯息,不得大量转抄其它媒体和网站的文章。3. 不得使用任何肮脏和亵渎的措辞,不得进行人身攻击,不得使用侮辱任何种族和民族的言语。4. 不得煽动暴力。5. 请使用汉语或英语发言。若使用其它语言,欢迎登录美国之音其它语种的网站。
XS
SM
MD
LG